Dołącz do czytelników
Brak wyników

Prawo pod lupą

25 lutego 2019

NR 45 (Czerwiec 2017)

Usługi opiekuńcze
Konieczność zmian w ustawie o pomocy społecznej – część IV

0 165

W świetle praktyki stosowania przepisów ustawy o pomocy społecznej w zakresie usług opiekuńczych konieczna jest może nie aż tak bardzo zmiana przepisów (chociaż i ona – w naszej ocenie – jest nieodzowna), ale zmiana podejścia osób te usługi przyznających oraz zmiana przekonania samych beneficjentów, że opiekunka socjalna to nie sprzątaczka ani „chłopiec na posyłki”…

W aktualnym stanie prawnym zasady przyznawania usług opiekuńczych regulują przepisy art. 50 ustawy o pomocy społecznej oraz rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. Nr 189, poz. 1598 z późn. zm.). Z treści tych przepisów wynikają ustawowe wymogi dla przyznania tych świadczeń. Warto podkreślić (bo czasem w praktyce umyka to OPS-om), że usługi opiekuńcze wymieniane w art. 50 ustawy można podzielić na trzy typy: usługi opiekuńcze tzw. „zwykłe”, specjalistyczne usługi opiekuńcze i usługi specjalistyczne dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Usługi opiekuńcze „zwykłe” obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. Specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym. Organizowanie i świadczenie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania spoczywa na gminie, przy czym w odniesieniu do specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi jest to zadanie zlecone gminie z zakresu administracji rządowej (art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy). W pozostałym zakresie jest to zadanie własne gminy o charakterze obowiązkowym (art. 17 ust. 1 pkt 11 ustawy).

Do ustawowych przesłanek przyznania usług należy:

  • spełnienie przez osobę ich wymagającą kryterium wieku, niepełnosprawności bądź innych przyczyn – dla osoby wymagającej usług opiekuńczych „zwykłych” bądź schorzenie lub niepełnosprawność – dla osoby wymagającej usług specjalistycznych;
  • okoliczność, że osoba ta wymaga pomocy innych osób;
  • pełnienie przez osobę objętą usługami definicji osoby samotnej (tj. w myśl art. 6 pkt 9, osobie samotnie gospodarującej, niepozostającej w związku małżeńskim i nieposiadającej wstępnych ani zstępnych) bądź w przypadku osoby posiadającej rodzinę – ustalenie, że rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić.

Z treści art. 50 ust. 1 ustawy wynika, że usługi dla osoby samotnej wymagającej pomocy innych osób mają, co do zasady, charakter obligatoryjny, to znaczy, że OPS musi je przyznać [świadczy o tym choćby sformułowanie „osobie samotnej (…) przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych”]. Znajduje to odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym: „przypadek przyznania usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy ma charakter obligatoryjny, co oznacza, że usługi te muszą być przyznane, w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek, niemniej jednak decyzje w sprawie tych usług mają charakter uznaniowy zarówno w zakresie przyznania świadczenia, jak też w części odnoszącej się do okresu i miejsca świadczenia. Wyznacznikami ustalenia zakresu przyznania usługi są – z jednej strony – rozmiar potrzeb wnioskodawcy, a z drugiej strony – możliwości finansowe organów pomocy społecznej.” (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt: II SA/Bk 461/13). Z kolei przyznanie usług opiekuńczych dla osoby, która samotna nie jest, odbywa się na zasadzie uznania administracyjnego (vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt: II SA/Ol 99/17). Zakres usług specjalistycznych określony został we wskazanym wcześniej rozporządzeniu, które dodatkowo określa także wymagania dla osób świadczących specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz zasady ponoszenia odpłatności za ten rodzaj usług specjalistycznych (zasady odpłatności za usługi „zwykłe” i specjalistyczne usługi z wyłączeniem usług dla osób z zaburzeniami psychicznymi określa bowiem rada gminy w drodze uchwały).

Zakres usług specjalistycznych jest bardzo szeroki:

  • uczenie i rozwijanie umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia,
  • pielęgnacja jako wspieranie procesu leczenia,
  • rehabilitacja fizyczna i usprawnianie zaburzonych funkcji organizmu w zakresie nieobjętym przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych,
  • pomoc mieszkaniowa, 
  • zapewnienie dzieciom i młodzieży z zaburzeniami psychicznymi dostępu do zajęć rehabilitacyjnych i rewalidacyjno-wychowawczych, w wyjątkowych przypadkach, jeżeli nie mają możliwości uzyskania dostępu do zajęć, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego.

Konieczność poszukiwania osoby ze specjalistycznym przygotowaniem do usług rehabilitacji fizycznej i usprawniania zaburzonych funkcji organizmu (podczas gdy to system opieki zdrowotnej powinien takie usługi zapewnić) czy też obligowanie pracowników socjalnych do tego, by ustalali, czy świadczenia z systemu opieki zdrowotnej zostały uzyskane w wystarczającym zakresie, zaspokajającym uzasadnione potrzeby osoby uprawnionej, znacznie przekraczają naszym zdaniem zarówno kompetencje pracowników służb społecznych, jak i ich możliwości czasowe – w kontekście coraz to większej liczby zadań nakładanych na OPS-y.

 

W tym zakresie katalog usług jest otwarty, rozporządzenie tylko przykładowo wymienia w poszczególnych zakresach rodzaje usług, którymi można objąć osobę ich potrzebującą.

Na gruncie tak sformułowanego zakresu specjalistycznych usług opiekuńczych można dostrzec, że przyznawanie niektórych z nich jest problematyczne czy też kosztowne, a nawet niemożliwe do zrealizowania przez gminę. Jednakże w świetle orzecznictwa nie zwalnia to samorządu z obowiązku ich przyznania. WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt: II SA/Sz 117/13 stwierdził, że co prawda „z art. 50 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wynika, że decyzja wydawana na jego podstawie jest decyzją wydawaną w ramach uznania administracyjnego…”, jednakże sąd nie podzielił argumentacji organów odmawiających pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych wskazując następujące okoliczności: „Sąd nie podziela również argumentacji dotyczącej niemożności udzielenia wnioskowanej pomocy z uwagi na konieczność skorzystania w pierwszej kolejności przez skarżącą z przysługującego jej uprawnienia do określonych usług i świadczeń na rzecz syna, wynikających z przepisów o ochronie zdrowia psychicznego, o systemie oświaty oraz ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Jedną z nadrzędnych zasad administracji publicznej jest zasada subsydiarności (pomocniczości), zgodnie z którą organy administracji publicznej, wykonując zadania z zakresu administracji, powinny być zlokalizowane jak najbliżej obywatela. W doktrynie wskazuje się, że powyższa zasada oznacza, iż na organy został nałożony obowiązek pomocy obywatelom przez państwo. Zasada ta ma szczególne znaczenie przy wykładni i stosowaniu przepisów ustawy o pomocy społecznej. Należy mieć bowiem na względzie, że art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wskazuje, iż jej celem jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Tym samym, choć osoby wnioskujące o przyznanie pomocy zobligowane są w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swoich problemów, to jednakże zasada powyższa nie oznacza, że nałożony na nie zostaje ciężar samodzielnego zmagania się z trudnymi sytuacjami życiowymi, w jakich się znaleźli (…). Mając powyższe na względzie niedopuszczalne jest więc stosowanie wykładni zawężającej, skutkującej ograniczeniem możliwości przyznania świadczeń przewidzianych ustawą o pomocy społecznej. (…) zasadą jest, że świadczenia w postaci rehabilitacji fizycznej i usprawniania zaburzonych funkcji organizmu na podstawie ustawy o pomocy społecznej mogą być przyznane tylko wtedy, gdy wnioskodawca wyczerpał możliwości wynikające z zakresu świadczeń opieki zdrowotnej. Redakcja powyższego artykułu nie przesądza jednakże o niemożności ich uzyskania w sytuacji, w której pomimo korzystania ze świadczeń objętych przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie zostały zrealizowane wszystkie niezbędne potrzeby wnioskującego.”

Orzecznictwo sądowoadministracyjne jako błędną wskazuje powoływaną przy odmowie przyznania usług specjalistycznych okoliczność, że niektóre usługi specjalistyczne, np. przyznanie rehabilitacji fizycznej i usprawnianie zaburzonych funkcji organizmu, mogą być przyznane tylko w zakresie nieobjętym przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych i to na podstawie zapisów tej ustawy wnioskodawca może ubiegać się o przyznanie usług takich jak: rehabilitacja ruchowa, logopedyczna oraz psychologiczna w ramach świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt: II SA/Gd 416/11, rozstrzygając właśnie taki problem, stwierdził, że „zakresy świadczeń opieki zdrowotnej oraz specjalistycznych usług opiekuńczych z zakresu szeroko pojętej rehabilitacji częściowo się pokrywają (...). Objęcie pomocą społeczną w formie specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie rehabilitacji leczniczej i usprawnienia zaburzonych funkcji organizmu ma zatem charakter świadczeń uzupełniających w stosunku do świadczeń o podobnym charakterze, lecz gwarantowanych przez system opieki zdrowotnej.

Szerokie ujęcie zakresu specjalistycznych usług opiekuńczych w § 2 pkt 3 rozporządzenia s.u.o. pozwala przy tym przyjąć, że pomoc w tej formie może polegać zarówno na objęciu innymi formami rehabilitacji, niż oferowane i uzyskane w ramach systemu opieki zdrowotnej, jak również na przyznaniu usługi w formach rehabilitacji takich samych lub zbliżonych do gwarantowanych w systemie opieki zdrowotnej, jeżeli świadczenia gwarantowane nie zaspokajają wszystkich uzasadnionych potrzeb wnioskodawcy. W konsekwencji przyjąć należy, że rozpatrując możliwość przyznania pomocy polegającej na objęciu specjalistyczną usługą rehabilitacji i jej zakres, organ pomocy społecznej nie może poprzestać na ustaleniu, czy rehabilitacja objęta wnioskiem jest wymieniona w przepisach dotyczących świadczeń opieki zdrowotnej, lecz jest obowiązany ustalić czy wnioskodawca ma możliwość uzyskania takich świadczeń z systemu opieki zdrowotnej oraz stwierdzić czy świadczenia te zostały uzyskane w wystarczającym zakresie, zaspokajającym uzasadnione potrzeby osoby uprawnionej (…).”

Co i jak zmienić?

Analizując warunki i zasady realizacji usług opiekuńczych świadczonych w miejscu zamieszkania, zauważamy ich niewielką obudowę formalnoprawną. Zapisy ustawy o pomocy społecznej ograniczają się jedynie do wskazania, komu mogą być one przyznane i jaki jest ich ogólny zakres. Sytuacja taka ma oczywiście swoje dobre strony – to samorządy w ramach swoich uprawnień określają szczegółowe warunki przyznawania usług, ustalają odpłatność za nie oraz zasady częściowego lub całkowitego zwalniania z tych opłat. Naszym zdaniem jednak, w dobie zwiększającego się zapotrzebowania na tę formę wsparcia, należy poddać pod dyskusję kompleksowy system pomocy dla osób, które z powodu wieku, niepełnosprawności lub innej przyczyny znajdują się w sytuacji tej pomocy wymagającej. Wydaje się nam, że potrzeby każdej z tych grup powinny zostać przeanalizowane odrębnie. 

W przypadku osób starszych mamy do czynienia ze specyficznym katalogiem potrzeb. Należą do nich:

  • Problemy w realizacji czynności dnia codziennego, takie jak: przygotowywanie posiłków, zażywanie leków, zakupy – przyznawanie usług opiekuńczych w tym zakresie jest powszechną praktyka. Wartym rozważenia wydaje się pomysł powrotu do usług sąsiedzkich. Pomoc w budowaniu sytemu usług wzajemnych, niekoniecznie zawsze opłacanych z budżetu gminy. W niektórych przypadkach możliwym wydaje się zastosowanie zasady „Banku czasu”. Zapewne niejednokrotnie możliwym byłoby, aby sprawny sąsiad czy sąsiadka przy okazji robienia sobie zakupów kupiliby odpowiednie produkty dla osoby starszej. Ona natomiast mogłaby pomóc w nauce gotowania (młodym mamom) czy czasowej opiece nad dzieckiem lub upiec na uroczystość rodzinną ciasto itp. Budowanie wzajemnej sąsiedzkiej odpowiedzialności za siebie jest jednym z sposobów przedłużenia funkcjonowania seniorów w środowisku naturalnym. W przypadku przyznawania usług opiekuńczych z ustawy chciałybyśmy zwrócić uwagę na klika istotnych spraw. Bardzo dobrą praktyką jest, stosowana w niektórych ośrodkach, tzw. Karta zakresu wymaganych i realizowanych usług. Wypełnienie takiej karty powinno być poprzedzone dokładną analizą sytuacji i potrzeb odbiorcy. W ramach ustaleń niejednokrotnie zapewne okazałoby się, że klient część czynności może wykonywać sam lub przy pomocy kogoś innego. Bardzo ważnym jest, by przyznane usługi nie obniżały samodzielności klienta i nie wyręczały go, a nawet jego rodziny w wypełnianiu czynności dnia codziennego. O ile zrozumiałym jest fakt przyznania usług opiekuńczych osobie posiadającej dzieci, o tyle nieporozumieniem jest niebranie tego faktu pod uwagę przy określaniu zakresu czynności opiekunki. Pracująca rodzina nie może czy też nie jest w stanie wspierać swojej krewnej w czynnościach dnia codziennego, ale dlaczego nie może umyć okien czy zrobić generalnych porządków przed świętami lub zapłacić za te czynności dodatkowo z własnych środków? W swojej pracy spotykałyśmy się i spotykamy z przypadkami, gdzie opiekunka była przez członków rodziny traktowana jak sprzątaczka i oczekiwania co do realizowanego przez nią zakresu obowiązków były nadmierne. Uważamy, że – aby zapobiegać takim sytuacjom – należy określić jasno zakres potrzeb i oczekiwań klienta, a później (może nawet kontraktem) określić, które z wymienionych czynności będą realizowane przez klienta, które przez członków rodziny, a które przez opiekunkę. W tym miejscu zasadnym wydaje się nam poruszenie sprawy przygotowania opiekunek do pełnionych przez nie ról. Ograniczymy się do personelu zatrudnianego przez OP...

Pozostałe 70% treści dostępne jest tylko dla Prenumeratorów.

Co zyskasz, kupując prenumeratę?
  • 10 wydań czasopisma "Doradca w Pomocy Społecznej"
  • Dostęp do wszystkich archiwalnych artykułów w wersji online
  • pełen dostęp do archiwalnych numerów czasopisma w wersji elektronicznej
  • ...i wiele więcej!
Sprawdź

Przypisy