Dołącz do czytelników
Brak wyników

Tematu numeru

20 lutego 2019

NR 48 (Październik 2017)

Pomoc osobom bezdomnym – między wytycznymi a praktyką

0 179

W kwietniu 2017 roku Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wydało wytyczne w zakresie pomocy osobom bezdomnym. W czerwcu urzędy wojewódzkie przesłały wytyczne do ośrodków pomocy społecznej, a obecnie zbierają informacje w zakresie wdrożenia tych wytycznych. Tym  samym jednostki pomocy społecznej  stanęły w obliczu pilnej konieczności uregulowania kwestii pomocy osobom bezdomnym.

Wnikliwa analiza wytycznych skłania do refleksji, że w wielu ośrodkach problematyka procedur dotyczących tej grupy beneficjentów pomocy społecznej była traktowana dotychczas nieco marginalnie, brak było jednolitych standardów postępowania z bezdomnymi i opierała się na intuicji i przypadkowości. Wdrażanie wytycznych obliguje jednostki pomocy społecznej do kompleksowego uregulowania tej kwestii.

Oczywiście działania, które można podjąć tu i teraz, ograniczone są budżetem OPS-ów, bowiem wytyczne pojawiły się w środku roku budżetowego. Dlatego w tym roku nie uda się przedsięwziąć więcej działań, poza wprowadzeniem w OPS jednolitej procedury postępowania z bezdomnymi potrzebującymi schronienia lub innego rodzaju pomocy, podjęcia przez rady gminy uchwał w sprawie szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia (w samorządach, w których wcześniej uchwał takich nie było) i podpisania umów/porozumień z podmiotami prowadzącymi schroniska czy domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży. Jednakże w następnych latach – w naszej ocenie – niezbędne będzie, dla prawidłowego wywiązania się z ustawowych rozwiązań w kwestii bezdomnych, zorganizowanie ośrodków wsparcia krótkotrwałego pobytu w każdej z gmin.

Problem z definicją osoby bezdomnej

Problemy związane z bezdomnością pojawiają się już na poziomie próby wprowadzenia jednej definicji zjawiska. W polskiej literaturze naukowej i publicystyce nie wypracowano jednej, powszechnie uznawanej definicji bezdomności. Jak podkreśla wielu badaczy, bezdomność jest przede wszystkim zjawiskiem społecznym, niepoddającym się opisowi w kategoriach czysto prawniczych. Należy pamiętać, że formalne prawo do zamieszkania w danym lokalu czy też brak takiego prawa nie jest decydujące w kwestii bezdomności. Niejednokrotnie spotykamy się z sytuacjami, gdy z powodu konfliktów rodzinnych nie jest możliwe zamieszkanie w lokalu, w którym osoba jest zameldowana, lub też odwrotnie – potrzeby mieszkaniowe są zaspokajane, pomimo braku zameldowania i formalnego prawa do zamieszkiwania w danym lokalu. W literaturze socjologicznej wyróżnia się bezdomność sensu stricto i bezdomność sensu largo. Bezdomność sensu stricto, często określana jako rzeczywista, zachodzi w sytuacji nie tylko braku własnego mieszkania, ale również jakiegokolwiek innego, możliwie stałego, choćby zastępczo traktowanego schronienia przystosowanego do zamieszkania. Natomiast bezdomność sensu largo, nazywana ukrytą, opiera się na ocenie posiadanego lokum, które nie tylko nie spełnia kryteriów mieszkania z powodu odstępstw od minimalnych standardów mieszkaniowych, ale również ze względu na kulturowo usprawiedliwione aspiracje. Innym podziałem, zastosowanym przez Jerzego Marszałkowicza, jest wyróżnienie dwóch kategorii bezdomnych: bezdomnych aktualnych i bezdomnych potencjalnych (tych, którzy mogą stracić dach nad głową). Do tych drugich zalicza się np.: przebywających w zakładach karnych, szpitalach, na działkach czy u znajomych. Ciekawą kategorię wprowadza Małgorzata Kostecka, która do zjawiska bezdomności ukrytej zalicza sytuację, gdy osoby przebywają w nadmiernie zagęszczonych lokalach mieszkalnych z powodu braku możliwości wyprowadzenia się. Chodzi tu zwłaszcza o dorosłe dzieci, zakładające własne rodziny (gospodarstwa domowe) w mieszkaniu rodziców, czy też małżeństwa po rozwodzie, lecz nadal wspólnie zamieszkujące jeden lokal. 

Na gruncie ustawy o pomocy społecznej pojęcie osoby bezdomnej zdefiniowane jest w art. 6 pkt 8. Zgodnie z tą definicją, za osobę bezdomną uważa się osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Definicja ta określa dwie grupy osób, które możemy uznać za bezdomne. Pierwsza z tych grup (osoby niezamieszkujące w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowane na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności) to takie osoby, które zamieszkują w miejscu, które nie może być uznane za lokal w ustawowym znaczeniu definicji lokalu. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, za lokal uważa się lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Dodatkowo ta grupa bezdomnych nie ma aktualnie zameldowania na pobyt stały.

Druga grupa bezdomnych to osoby, które zamieszkują w lokalu niespełniającym standardu lokalu mieszkalnego w rozumieniu powyższej definicji, które co prawda posiadają zameldowanie na pobyt stały, ale w lokalu, w którym nie mają możliwości zamieszkania. Z kolei brak możliwości zamieszkania w lokalu, w którym są zameldowane na stałe musi mieć charakter obiektywny, co oznacza, że niemożliwość zamieszkiwania w nim musi być niezależna od postawy i woli bezdomnego. Nie będzie zatem – w świetle tej definicji – bezdomnym osoba, która ma możliwość zamieszkania pod adresem stałego zameldowania, ale z własnej woli nie czyni o to starania albo też w tym lokalu zamieszkać nie chce z przyczyn jej dotyczących. 

Przy zastosowaniu wszystkich wymogów postawionych w wytycznych oraz konieczności spełnienia warunków standardów wyznaczonych dla schronisk, jak również uniemożliwienie pobierania odpłatności od osób np. otrzymujących zasiłek stały, obawiamy się, że w krótkim czasie schroniska dla osób bezdomnych będą bardzo rzadko pojawiać się na mapie Polski.

 

Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na orzecznictwo sądów administracyjnych, które potwierdzają powyższe stanowisko. W postanowieniu z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt: I OW 142/10 Naczelny Sąd

Administracyjny w Warszawie stwierdził: Zgodnie z regulacją art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), do której odsyła art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, pod pojęciem lokal mieszkalny rozumieć należy lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. A zatem z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Użycie w przepisie zwrotu „w szczególności” wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie więc pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Odnosząc powyższe regulacje prawne do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy przyjąć, że A. G. jest osobą bezdomną. Jak wynika z dołączonych do sprawy dokumentów A. G. przez kilka lat przebywał na terenie Gminy Tczew pomieszkując w altanie ogrodu działkowego, przebywał również w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w G., a także w Schronisku dla Bezdomnym w N. Aktualnie przebywa w schronisku dla Bezdomnych (...) w M. Wskazane instytucje w których przebywał A. G. były jedynie placówkami, które czasowo udzielają schronienia osobom bezdomnym. Również sam zainteresowany w złożonym w dniu (...) maja 2010 r. oświadczeniu przyznał, że jest osobą bezdomną. Z akt sprawy wynika również, że nie jest on nigdzie zameldowany na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Z kolei w postanowieniu z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt: I OW 129/10, ten sam Sąd stwierdził, że jeśli przebywanie od wielu lat poza miejscem stałego zameldowania jest kwestią wyboru, nie zachodzi sytuacja opisana w art. 6 pkt 8 u.p.s. definiująca kategorię osoby bezdomnej.

Bezdomność a interwencja kryzysowa

Bezdomność może wynikać również z sytuacji wymagających interwencji kryzysowych. W ustawie o pomocy społecznej interwencję kryzysową definiuje się w art. 47 ust. 1 jako zespół interdyscyplinarnych działań podejmowanych na rzecz osób i rodzin będących w stanie kryzysu. Celem interwencji kryzysowej jest przywrócenie równowagi psychicznej i umiejętności samodzielnego radzenia sobie, a dzięki temu zapobieganie przejściu reakcji kryzysowej w stan chronicznej niewydolności psychospołecznej. Istotny jest zapis ust. 2 w art. 47, dający prawo do tej formy wsparcia osobom i rodzinom bez względu na dochód oraz ust. 3, który określa ramy tej interwencji – …udziela się natychmiastowej specjalistycznej pomocy psychologicznej, a w zależności od potrzeb – poradnictwa socjalnego lub prawnego, w sytuacjach uzasadnionych – schronienia do 3 miesięcy. Należy zauważyć, że istnieją sytuacje, w których interwencja kryzysowa jest bardzo silnie powiązana z bezdomnością. Zaliczymy do nich konieczność opuszczenia lokalu (szczególnie, gdy dotyczy osób zależnych) spowodowaną przemocą domową lub katastrofą. Nie należy natomiast oczekiwać, że działania interwencji kryzysowej będą dotyczyły zapewnienia schronienia każdej osobie bezdomnej.

Podkreślamy ten fakt, gdyż znane są nam przypadki, gdy gmina uznała, że bezdomność jest kryzysem i związku z tym jest to zadanie powiatu. Zadania wynikające z konieczności zapewnienia wsparcia osobom pozbawionym schronienia znajdują się po stronie gminy. Sytuacja taka musiała zapewne występować częściej, skoro ministerstwo odnosiło się do niej w swoich wytycznych: Natomiast za niezgodne z prawem należy uznać działanie gminy, która realizuje swoje zadanie własne o charakterze obligatoryjnym, jakim jest udzielenie schronienia, poprzez wskazanie jako realizatora tego zadana powiatowego ośrodka interwencji kryzysowej. Ośrodek interwencji kryzysowej, zgodnie z art. 47 ustawy, ma odmienne od noclegowni czy schronisk zadania, inne są zasady pobytu osób oraz zasady odpłatności, ponadto zadanie prowadzenia ośrodka interwencji kryzysowej należy do zadań powiatu, a nie gminy. Ośrodek interwencji kryzysowej zobowiązany jest udzielić pomocy każdej osobie (również osobie bezdomnej), która znajdzie się w sytuacji kryzysowej. Jego rolą nie jest zastępowanie typowych jednostek przeznaczonych do udzielania osobom potrzebującym schronienia. I tak osoby, które np. w wyniku pożaru nagle stały się osobami bezdomnymi, powinny zostać w pierwszej kolejności objęte pomocą w ośrodku interwencji kryzysowej, a nie pomocą w postaci schronienia w schronisku dla osób bezdomnych. Jak widać na tym przykładzie, pomoc w postaci schronienia udzielana przez gminy musi być w niektórych sytuacjach uzupełniana przez powiaty, gdzie przede wszystkim udziela się natychmiastowej specjalistycznej pomocy psychologicznej, a w zależności od potrzeb – poradnictwa socjalnego lub prawnego, a jedynie w sytuacjach uzasadnionych – schronienia do 3 miesięcy. 

 

Zadania gminy w zakresie zapewnienia wsparcia osobom pozbawionym schronienia

Można zatem uznać, że sytuacją niebudzącą wątpliwości jest fakt, iż zadania związane z łagodzeniem skutków bezdomności znajdują się po stronie gminy. Powołując się na zapisy z wytycznych ministerstwa w tym zakresie: Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.) do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy udzielanie schronienia, zapewnienie posiłku oraz niezbędnego ubrania osobom tego pozbawionym. W związku z tym, że zadanie to należy do zadań własnych o charakterze obowiązkowym, każda gmina musi je realizować.

Zgodnie z art. 48a ust. 1 i ust. 4 ustawy, udzielenie schronienia następuje przez przyznanie tymczasowego miejsca w noclegowni, schronisku dla osób bezdomnych oraz w ogrzewalni. Przy ogólnym założeniu, że wydanie wytycznych w sprawach dotyczących bezdomności jest pozytywne i chwalebne, trudno nie zgodzić się z opinią Jakuba Wilczka (współzałożyciela i prezesa Ogólnopolskiej Federacji na Rzecz Rozwiązywania Problemu Bezdomności), że ministerstwo robi rewolucję w sprawach bezdomności na zasadzie „last minute”. Wprowadzenie wytycznych w kwietniu 2017 roku oznacza, że gminy miały parę miesięcy na wprowadzenie bardzo głębokich zmian. Nie negując potrzeby tych zmian, zgadzamy się z opinią, że „last minute” jest dobre przy wyjazdach na wakacje, a nie przy rozwiązywaniu istotnych problemów.

Dodatkowo naprawdę nie istnieje możliwość, by niektóre aspekty zjawiska, jakim jest bezdomność, rozwiązać zza biurka za pomocą wytycznych. Do takich trudnych rozwiązań należy zapis: Biorąc pod uwagę zamknięty katalog form, poprzez które gmina udziela schronienia oraz wzajemne uzupełnianie się tych trzech form udzielania schronienia, każda gmina powinna realizować ww. zadanie własne poprzez każdą z tych form schronienia, tj. ogrzewalnię, noclegownię i schronisko dla osób bezdomnych – nie tylko w zakresie wynikającym z rozeznanych potrzeb występujących w danym momencie na terenie gminy, ale także biorąc pod uwagę potencjalne potrzeby, jakie mogą wystąpić w tym zakresie (np. w ogrzewalni, gdzie nie jest wymagane spełnianie warunku bezdomności). To, co budzi szczególny niepokój, to procedura pozwalająca na umieszczenie osób bezdomnych w poszczególnych formach schronienia. O ile do noclegowni i ogrzewalni można skierować osobę bez konieczności zastosowania skomplikowanych procedur, o tyle w przypadku schroniska nie jest to takie proste. Jednocześnie wprowadzenie rozwiązań, w których pobyt w noclegowni czy ogrzewalni nie wymaga, jak mówią wytyczne przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz wydania decyzji administracyjnej, a wydatki poniesione za udzieloną pomoc nie podlegają zwrotowi, budzi wiele niepokojów. Szczególnie w świetle dalszych zapisów wytycznych, że wydatki poniesione za udzieloną pomoc nie podlegają zwrotowi oznacza, że to osoba potrzebująca wsparcia nie ponosi kosztów pobytu w noclegowni lub ogrzewalni. W związku z tym koszty pobytu osoby w noclegowniach i ogrzewalniach prowadzonych przez gminę, prowadzonych na jej zlecenie lub w zakresie wynikającym z zawartych z nimi umów, ponosi gmina prowadząca, zlecająca lub która podpisała umowę z określonym podmiotem. Przede wszystkim jaka będzie procedura zapewnienia schronienia osobie bezdomnej z innej gminy, w przypadku gdy schronienie to wymagane jest w piątek wieczorem? Czy gminy (zakładając, że mają) skierują taką osobę do noclegowni, ryzykując w przypadku braku porozumienia z gminą właściwą, że udzielona usługa nie będzie opłacona? Czy nie narusza się tymi zapisami konstytucyjnej swobody przemieszczania się po kraju? Czy naprawdę oczekuje się, że bezdomny, który już prawie nie pamięta, gdzie jest zameldowany, będzie wiedział gdzie może skorzystać z noclegu? Z drugiej strony – czy nie będzie przypadku, że nie otrzyma pomocy w formie schronienia, bo prowadzący noclegownię nie będzie chciał narażać się na straty finansowe? Jest wiele niejasności i oby ta zima nie pokazała, że wytyczne, które miały w założeniu uregulować sytuację osób bezdomnych, przyczyniły się do dramatów i byśmy nie byli świadkami sytuacji, że życie ludzkie mniej znaczy niż biurokratyczne procedury. Światem nie kieruje się zza biurka i najlepsze wytyczne nie doprowadzą w ciągu paru miesięcy do powstania prężnie funkcjonującej infrastruktury, której zwyczajnie nie ma. 

Zapewnienie schronienia

Jak już wskazałyśmy, zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, udzielanie schronienia jest zadaniem własnym gminy o charakterze obowiązkowym, a po myśli art. 48a ust. 1 ustawy udzielenie schronienia następuje przez przyznanie tymczasowego miejsca w noclegowni albo schronisku dla osób bezdomnych. Z kolei standardy, jakie muszą spełnić miejsca tymczasowego pobytu, określa rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 kwietnia 2017 r. w sprawie standardów noclegowni, schronisk dla osób bezdomnych i ogrzewalni (Dz. U. z 2017 r., poz. 953), obowiązujące od dnia 31 maja 2017 r. Schronisko zapewnia całodobowe, tymczasowe schronienie oraz usługi ukierunkowane na wzmacnianie aktywności społecznej, wyjście z bezdomności i uzyskanie samodzielności życiowej. Pobyt dla bezdomnego w schronisku zapewniony jest wyłącznie dla osoby trzeźwej (w schronisku nie mogą przebywać osoby będące pod wpływem alkoholu lub pod wpływem substancji psychoaktywnych, chociaż ustawa dopuszcza wyjątkowo odstępstwo od tej zasady) i zdolnej do samoobsługi, której stan zdrowia nie zagraża zdrowiu i życiu innych osób przebywających w placówce....

Pozostałe 70% treści dostępne jest tylko dla Prenumeratorów.

Co zyskasz, kupując prenumeratę?
  • 10 wydań czasopisma "Doradca w Pomocy Społecznej"
  • Dostęp do wszystkich archiwalnych artykułów w wersji online
  • pełen dostęp do archiwalnych numerów czasopisma w wersji elektronicznej
  • ...i wiele więcej!
Sprawdź

Przypisy