Dołącz do czytelników
Brak wyników

Prawo pod lupą

20 lutego 2019

NR 48 (Październik 2017)

Nowelizacja k.p.a. a postępowania w sprawie przyznania świadczeń pomocy społecznej – wybrane aspekty

0 171

Ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) znowelizowano Kodeks postępowania administracyjnego. W k.p.a. pojawiły się całkiem nieznane dotąd w procedurze administracyjnej rozwiązania – mediacje, postępowanie uproszczone, milczące załatwienie sprawy, europejska współpraca administracyjna. Znalazły się też zmiany mające wprost przełożenie na prowadzone przez OPS-y postępowania w sprawie przyznania świadczeń.

Na uwagę zasługuje nowelizacja w obrębie zasad ogólnych postępowania regulowanych przepisami art. 6–16 k.p.a. Jedna ze zmian dotyczy art. 16. Przez lata k.p.a. definiował jedynie pojęcie decyzji ostatecznej.

Zawarta w art. 16 § 1 k.p.a. definicja stanowi, że decyzjami ostatecznymi są decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych. O prawomocności decyzji dotychczas mówił jedynie art. 269 k.p.a., ale przepis ten cechę prawomocności przypisuje jedynie decyzjom, które albo zostały poddane kontroli sądu powszechnego, albo nie zostały jej poddane z powodu nieskorzystania z tego środka zaskarżenia (przykładem mogą być decyzje wydawane w sprawach ubezpieczeń społecznych czy orzekania o stopniu niepełnosprawności). W wyniku nowelizacji dodano więc do art. 16 k.p.a. § 3 stanowiący, że decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne. Przy tym należy zwrócić uwagę na zawartą w uzasadnieniu projektu nowelizacji (druk sejmowy nr 1183 – Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw) interpretację tego przepisu, zgodnie z którą: W rozumieniu projektowanego art. 16 § 3 k.p.a. nie można zaskarżyć decyzji, gdy zakazuje tego przepis prawa, gdy upłynął termin do zaskarżenia decyzji czy z powodu już zrealizowanej sądowej kontroli (tj. jeżeli sąd odrzucił lub oddalił skargę albo umorzył postępowanie).

Nowelizacja wprowadziła również kilka nowych elementów, które winna zawierać decyzja administracyjna. Składniki, które każda decyzja musi zawierać, szczegółowo wskazane zostały w art. 107 § 1 k.p.a. Po nowelizacji – poza tymi elementami, które dotychczas zawierała decyzja (oznaczenie organu administracji publicznej; data wydania; oznaczenie strony lub stron; powołanie podstawy prawnej; rozstrzygnięcie; uzasadnienie faktyczne i prawne; pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie; podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego – kwalifikowany podpis elektroniczny; pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego – w wypadku decyzji, od których te środki przysługują) – dodano nowe elementy, tj. obowiązek zamieszczania w decyzjach:

  • w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego – oprócz pouczenia o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi, należy także wskazać wysokość opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo pouczyć o podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy;
  • natomiast w każdej decyzji – oprócz pouczenia, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, należy także pouczyć o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania.

Ta ostatnia kwestia wymaga szczególnej uwagi w związku z dodanym do k.p.a. art. 127a oraz dotychczas stosowaną w OPS-ach praktyką. Zgodnie z przepisami art. 127a k.p.a., w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania decyzja staje się ostateczna i prawomocna.

Powyższa regulacja – z punktu widzenia przyspieszenia udzielenia pomocy klientom OPS – jest korzystna. Pozwala na przyznanie świadczenia bez konieczności oczekiwania na datę, w której decyzja stanie się ostateczna. Oczywiście i bez tych przepisów OPS-y radziły sobie w sytuacjach, gdy zachodziła potrzeba natychmiastowego działania, poprzez stosowanie rygoru natychmiastowej wykonalności przewidzianego art. 108 k.p.a. Tyle tylko, że ostatnimi czasy organy kontroli kwestionowały tę praktykę, w wystąpieniach pokontrolnych bardzo często wytykając zbyt częste stosowanie rygoru i zalecając ograniczenie jego stosowania. 

Obecna regulacja pozwala na pominięcie rygoru natychmiastowej wykonalności właśnie poprzez zastosowanie zasady z art. 127a, zgodnie z którą strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania.

Oświadczenie w tym przedmiocie strona powinna złożyć przed organem, który wydał decyzję. Oświadczenie to musi mieć formę pisemną. Może zostać złożone bezpośrednio przed organem, 
a także przesłane pocztą lub środkami komunikacji elektronicznej na ogólnych zasadach. Oświadczenie o zrzeczeniu się odwołania może być złożone dopiero po rozpoczęciu biegu terminu na wniesienie odwołania, czyli od doręczenia decyzji stronie. Niedopuszczalna jest więc rezygnacja z możliwości zaskarżenia decyzji „na przyszłość” – czyli przed wydaniem decyzji, od której będzie przysługiwało odwołanie. W związku ze skutkami, jakie wywołuje zrzeczenie się odwołania (decyzja staje się wówczas ostateczna i prawomocna, a zatem strona, która zrzekła się odwołania, nie będzie mogła zaskarżyć jej do sądu administracyjnego), należy przyjąć, że nie jest możliwe skuteczne cofnięcie oświadczenia w tym przedmiocie. Oświadczenie to, o ile zostało prawidłowo złożone, w chwili jego doręczenia organowi przez stronę (a w przypadku gdy w postępowaniu uczestniczy wiele stron – przez wszystkie strony) jest niewzruszalne.

Konsekwencją wprowadzenia przepisów art. 127a k.p.a. – oprócz zmiany w art. 107 – jest także zmiana art. 130 § 4, który po nowelizacji otrzymał brzmienie: „§ 4. Decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, jeżeli jest zgodna z żądaniem wszystkich stron lub jeżeli wszystkie strony zrzekły się prawa do wniesienia odwołania." 

Dla ułatwienia stosowania omówionej powyżej zasady proponujemy przygotowanie formularza przeznaczonego dla klientów OPS (patrz s. 37). 

Wątpliwości rozstrzygamy na korzyść strony

Nowelizacją dodano do k.p.a. dwa artykuły w sposób jednoznaczny nakazujące rozstrzyganie wątpliwości na korzyść strony postępowania. Pierwszy z nich – art. 7a – stanowi zasadę ogólną postępowania określoną jako „zasada przyjaznej interpretacji przepisów” i dotyczy przypadków, gdy pojawiają się wątpliwości co do treści normy prawnej. Zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zasada ta podlega wyłączeniu w dwóch przypadkach:

  • jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego;
  • w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych.

Zasada ta oznacza dla strony możliwość podniesienia w toku postępowania, w odwołaniu czy skardze do WSA, zarzutu niejasności przepisu w sposób uzasadniający odmienną interpretację, niż zastosowana przez organy. Dla organu natomiast jest to nakaz – w razie przedstawienia przez stronę korzystnej dla niej interpretacji bądź w razie, gdy doktryna czy orzecznictwo wskazują na wątpliwości interpretacyjne (np. sąd na tle takich samych stanów faktycznych wydał różne orzeczenia) – przyjęcia wykładni korzystnej dla strony. Zastosowanie wykładni niekorzystnej dla strony, w sytuacji gdy powoływała się ona na zasadę przyjaznej interpretacji przepisów bądź odstąpienie od zasady z uwagi na jeden z wyjątków (np. ważny interes państwa w zakresie porządku publicznego) wymaga szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji. 

Z kolei w dodanym art. 81a k.p.a. sformułowany został nakaz rozstrzygania na korzyść strony wątpliwości co do stanu faktycznego. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Nakaz ten odnosi się do sytuacji, gdy po przeprowadzeniu wszystkich dostępnych dowodów nadal istnieć będą niejasności lub wątpliwości dotyczące oceny stanu faktycznego, których nie da się usunąć. Reguła ta dotyczy przypadków, w których na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można przyjąć, że dana okoliczność faktyczna została jednoznacznie wykazana. Wątpliwości te muszą mieć charakter konkretny i realny, tj. nie mogłyby zostać rozstrzygnięte w toku dalszych czynności procesowych. Regulacja ta (wzorowana na funkcjonującej w postępowaniu karnym zasadzie in dubio pro reo) nie nakłada obowiązku przyjęcia wersji najkorzystniejszej dla strony, ale wyrażać ma zakaz czynienia niekorzystnych dla strony domniemań, w sytuacji gdy stan dowodów nie pozwala na ustalenie faktów.

Stosowanie tego nakazu wyłączone jest w sytuacjach, gdy:

  • w sprawie uczestniczą strony o spornych interesach lub wynik postępowania ma bezpośredni wpływ na interesy osób trzecich,
  • przepisy od...

Pozostałe 70% treści dostępne jest tylko dla Prenumeratorów.

Co zyskasz, kupując prenumeratę?
  • 10 wydań czasopisma "Doradca w Pomocy Społecznej"
  • Dostęp do wszystkich archiwalnych artykułów w wersji online
  • pełen dostęp do archiwalnych numerów czasopisma w wersji elektronicznej
  • ...i wiele więcej!
Sprawdź

Przypisy