Deinstytucjonalizacja pieczy zastępczej
Dokąd zmierzamy?

W kwietniu 2017 r. została opublikowana Informacja o wynikach kontroli Najwyższej Izby Kontroli „Działania powiatów w zakresie tworzenia i wsparcia rodzin zastępczych”¹ (dalej: Informacja). NIK prowadził kontrolę w okresie od maja do sierpnia 2016 r. w 24 PCPR-ach i MOPS-ach. Kontrolą objęto lata 2013–2015 oraz rok 2016 do czasu jej zakończenia. 

Kontrolujący dokonali oceny: 

• rozeznania przez powiat aktualnych i przyszłych potrzeb w zakresie rodzinnej pieczy zastępczej,
• skuteczności podejmowanych przez powiat działań dla pozyskania kandydatów do pełnienia funkcji rodzica zastępczego i ich przygotowania gwarantującego odpowiedni standard usługi, 
• prawidłowości i skuteczności kierowania dzieci do rodzinnej pieczy, finansowania ich pobytu i sprawowania nadzoru. 

Na potrzeby kontroli zasięgnięto również informacji w 43 innych powiatowych centrach i 9 urzędach wojewódzkich. Ponadto przeprowadzono anonimowe badanie ankietowe wśród osób prowadzących rodzinne formy pieczy i uzyskano 227 odpowiedzi zwrotnych. 

Ogólne wnioski z kontroli

W ocenie NIK system pozyskiwania kandydatów do prowadzenia rodzinnych form pieczy zastępczej oraz wsparcia już funkcjonujących rodzin jest niewydolny, co powoduje umieszczanie dzieci w pieczy zastępczej ponad limit miejsc zarówno w formach rodzinnych, jak i instytucjonalnych. W 82% powiatów objętych kontrolą wskazywano na niedobór zawodowych form rodzinnej pieczy, a jedynie w 3 z 24 kontrolowanych powiatów udało się pozyskać liczbę rodzin odpowiadającą limitowi określonemu w trzyletnich Programach Rozwoju Pieczy. Np. w 2015 roku w jednostkach objętych kontrolą planowano utworzyć 174 rodziny zastępcze, a udało się utworzyć jedynie 57 rodzin (32,8%)². Tym samym, mimo ponad sześciu lat obowiązywania ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej³ (dalej: u.w.r.), efekt deinstytucjonalizacji pieczy zastępczej, czyli rozwoju form rodzinnych kosztem miejsc w instytucjonalnej pieczy, nie jest widoczny w takim stopniu, w jakim oczekiwano. Warto zwrócić uwagę, że założenia ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wypełniają zalecenia Europejskiej Grupy Ekspertów ds. Przejścia od Opieki Instytucjonalnej do Opieki Świadczonej na Poziomie Lokalnych Społeczności działającej przy Komisji Europejskiej odnośnie deinstytucjonalizacji⁴. Tabele 1 i 2 przedstawiają dane MRPiPS, dotyczące liczby dzieci umieszczonych w pieczy w latach 2012––2015 oraz liczbę podmiotów rodzinnych form pieczy w tym samym okresie. Niestety porównując dane, widać, że liczba dzieci umieszczonych w 2015 roku w instytucjonalnych formach pieczy w porównaniu z 2012 rokiem wzrosła o 1,72%, natomiast liczba dzieci umieszczonych w 2015 roku w rodzinnych formach pieczy spadła o 1,55%. Zatem odnotowana tendencja jest odwrotna do zakładanej, związanej z realizacją postulatu o deinstytucjonalizacji pieczy. Ponadto porównanie ogólnej liczby podmiotów rodzinnych form w latach 2012–2015 również pokazuje spadek liczby podmiotów o 3,05%. Wzrost liczby podmiotów odnotowano jedynie w przypadku rodzinnych domów dziecka (o 114,03%) i zawodowych rodzin zastępczych (wzrost o 9,87%). Efektem tego jest wzrost do 19 874 liczby miejsc w placówkach opiekuńczo-wychowawczych w 2015 roku, co daje 646 miejsc więcej w instytucjonalnej pieczy niż w 2014 roku, przy jednoczesnym spadku liczby dzieci umieszczanych w instytucjonalnej pieczy (w 2014 roku– 19 696 dzieci, w 2015 roku – 19 517 dzieci). Warto przytoczyć za NIK⁵, że w 2015 roku w powiatach objętych kontrolą średni miesięczny koszt utrzymania dziecka umieszczonego w instytucjonalnej pieczy wynosił 3609 zł , a koszty miesięczne pobytu dziecka w rodzinnych formach kształtowały się następująco: 1547 zł w rodzinnym domu dziecka, 1472 zł w rodzinie zawodowej, 969 zł w rodzinie niezawodowej i 702 zł w rodzinie spokrewnionej.

Tabela 1. Liczba dzieci w pieczy zastępczej w latach 2012–2015

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Informacji Rady Ministrów o realizacji ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej za lata 2012–2015.

Tabela 2. Liczba podmiotów prowadzących rodzinne formy pieczy w latach 2012–2015

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Informacji Rady Ministrów o realizacji ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej za lata 2012–2015.

Zatem „odwrócenie” procesu deinstytucjonalizacji powoduje w opinii NIK większe obciążenia finansowe dla powiatów, a przyczyniają się do tego również gminy, które w niedostatecznym stopniu prowadzą pracę z rodziną na rzecz utrzymania dziecka w rodzinie i pracę z rodzicami biologicznymi na rzecz reintegracji rodziny po umieszczeniu dziecka w pieczy⁶. Faktem jest, że nadal w 2015 roku w 7% (2014 – 21%) gmin w Polsce nie było asystentów rodziny, mimo tego że od 1 stycznia 2015 r. praca z rodziną świadczona przez asystenta jest zadaniem obligatoryjnym gminy. Ponadto warto mieć na uwadze, że 46% wydatków na zatrudnienie asystentów w 2015 roku pochodziło z innych źródeł niż środki własne gminy, głównie z dotacji MRPiPS w ramach „Programu asystent rodziny i koordynator rodzinnej pieczy zastępczej na rok 2015”⁷, która została skierowana do gmin w II kwartale roku. Jak ustalił NIK, w 2015 roku rodzinne formy pieczy w kontrolowanych jednostkach opuściło przez powrót do rodziny biologicznej 855 dzieci (25% ogółu), a 639 dzieci (19% ogółu) zostało przysposobionych. Jeśli porównamy te wyniki z danymi ogólnopolskimi, to okaże się, że odsetek dzieci, które powróciły do rodziny, jest wyższy w kontrolowanych jednostkach o 2% (2191 dzieci/23% ogółu), a odsetek dzieci przysposobionych niższy o 4% (1465 dzieci/15% ogółu). Intensywne działania asystenta z rodziną biologiczną oraz współdziałanie koordynatora z sądem rodzinnym na rzecz stabilizowania sytuacji dziecka przebywającego w pieczy skutkują realizacją zasady tymczasowości pieczy, co powoduje „uwalnianie miejsc” w pieczy bez konieczności ciągłego tworzenia nowych. 

Wykres 1. Liczba placówek opiekuńczo-wychowawczych i średnia liczba dzieci w placówce (lata 2012–2015)

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Informacji Rady Ministrów o realizacji w latach 2012–2015 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

Istotne znaczenie dla dobrego funkcjonowania rodzinnych form pieczy ma udzielanie prowadzącym odpowiedniego i wszechstronnego wsparcia w wykonywaniu ich obowiązków. W tym celu u.w.r. zagwarantowała prowadzącym rodzinne formy pieczy prawo do skorzystania z wsparcia ze strony koordynatora rodzinnej pieczy, ale wymaga to wniosku samej rodziny (art. 77 ust. 1 u.w.r.). W przypadku rodzin nieobjętych wsparciem koordynatora zadania koordynatora określone w art. 77 ust. 3 u.w.r. wykonuje organizator rodzinnej pieczy. W skontrolowanych jednostkach w 2013 roku 42,1% rodzin nie było objętych wsparciem koordynatora, a w kolejnych latach odpowiednio 37,1% (2014) i 39,9% rodzin (2015). Według NIK wynika to z łączenia przez koordynatorów kolidujących ze sobą zadań z obszaru wsparcia i kontroli rodzin zastępczych, co w efekcie osłabia zaufanie rodzin zastępczych do koordynatorów. W okresie objętym kontrolą liczba zatrudnionych koordynatorów wzrosła o 53% z 135 w 2013 roku do 206 w 2015 roku. Mimo to dalej ich liczba była niewystarczająca w stosunku do potrzeb, gdyż w 2015 roku wsparciem 206 koordynatorów było objętych 3651 rodzin (średnio 17,7 rodziny na koordynatora).

Dodatkowo, prowadzący rodzinne formy pieczy tylko w niewielkim stopniu korzystali z innych zagwarantowanych im w u.w.r. form wsparcia w wypełnianiu ich obowiązków (np. wsparcie rodziny pomocowej, wykorzystanie prawa do urlopu, zatrudnienie osoby do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi, wsparcie wolontariuszy) głównie z powodu braku środków na ten cel w budżetach PCPR. Ankietowane rodziny sygnalizowały również trudność z dostępem do specjalistycznych placówek medycznych oraz brak możliwości korzystania ze specjalistów poza kolejnością.

Kontrolujących zaniepokoiła również tendencja dotycząca istotnego spadku liczby szkoleń dla osób prowadzących rodzinne formy o 52% w latach 2013––2015. W skontrolowanych jednostkach zorganizowano ich odpowiednio: w 2013 roku – 118 dla 1239 osób, w 2014 roku – 88 dla 1465 osób, a w 2015 roku – 57 dla 820 osób.

Odrębną kwestią, która pojawiła się w toku kontroli, była jakość współpracy powiatów odpowiedzialnych za organizację pieczy i udzielenie wsparcia prowadzącym rodzinne formy pieczy z przedstawicielami gminy odpowiadającymi za pracę z rodziną biologiczną dziecka umieszczonego w pieczy oraz z sądami opiekuńczymi decydującymi o umieszczeniu dziecka poza rodziną i nadzorującymi pobyt dziecka w pieczy. PCPR w zakresie współpracy z sądami zwracały głównie uwagę na brak przepływu informacji, w tym brak informacji o zmianie postanowienia odnośnie do dziecka umieszczonego w pieczy (31 powiatów, 46% ogółu) lub o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. PCPR sygnalizowały, że rzadko pracownicy PCPR uczestniczą w postępowaniach sądowych dotyczących dzieci umieszczonych w pieczy, a kuratorzy sądowi nie uczestniczą w posiedzeniach zespołów ds. oceny sytuacji dziecka umieszczonego w pieczy (27 powiatów, 40%). Najbardziej niepokoiło powiaty: ustanawianie przez sądy rodzin zastępczych pomimo negatywnej opinii wydanej przez PCPR dotyczącej warunków socjalnych kandydatów, kompetencji do sprawowania pieczy czy też badań psychologicznych; utrzymywanie rodzin zastępczych (12 powiatów/18%), które nawet kilkukrotnie były negatywnie oceniane przez organizatora pieczy; ustanawianie rodzin, w których sądy w ogóle nie zwracały się do PCPR o wydanie opinii o kandydatach (17 powiatów/25%). Ponadto powiaty zwracały uwagę na brak współdziałania sądu w sprawach, w których PCPR informował sąd o możliwości powrotu dziecka do rodziny (10 powiatów/15%)⁸.

Identyfikowanie aktualnych i przyszłych potrzeb w zakresie rozwoju rodzinnej pieczy

W opinii NIK powiaty właściwie rozpoznawały obecne potrzeby w zakresie rodzinnej pieczy i adekwatnie szacowały swe potrzeby w tym zakresie, ale posiadana wiedza nie była właściwie wykorzystywana. Co do zasady, Programy Rozwoju Pieczy określały cele strategiczne, kierunki działań i sposoby ich realizacji. Jednak zdaniem kontrolujących Programy formułowane były w sposób uogólniony i deklaratywny. Zaledwie 
w ¼ kontrolowanych jednostek Programy zawierały mierzalne wskaźniki umożliwiające ocenę osiągniętych efektów. W pozostałych jednostkach Programy nie zawierały wskaźników umożliwiających ocenę stopnia realizacji przyjętych celów. W efekcie w 17 kontrolowanych jednostkach rozliczanie i ocenianie Programów Rozwoju Pieczy ograniczało się do zamieszczania krótkich informacji w rocznych sprawozdaniach z działalności PCPR⁹. W 82% jednostek kontrolowanych i tych, w których zasięgnięto informacji (łącznie 67 powiatów), wskazywano na niedobór rodzin zastępczych. W 21 powiatach (31%) brakowało rodzin zastępczych niezawodowych, a w 54 (81%) rodzin zastępczych zawodowych, w tym 25 rodzin zastępczych zawodowych pełniących funkcję pogotowia oraz 25 rodzin specjalistycznych¹⁰. Wszystkie powiaty podejmowały działania na rzecz propagowania rodzicielstwa zastępczego i poszukiwania kandydatów do pełnienia tej funkcji, ale ich działania nie były wystarczająco skuteczne. Spadek kandydatów odnotowano w 14 z 24 kontrolowanych powiatów. Konsekwencją tej sytuacji było poszukiwanie rodzin zastępczych poza swoim powiatem (w kontrolowanych jednostkach 11% rodzin zastępczych funkcjonowało poza powiatem).

Pozyskiwanie kandydatów do pełnienia funkcji rodzica zastępczego i odpowiednie ich przygotowanie

Jak wspomniano w kontroli odnotowano spadek liczby kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej w 14...