Deinstytucjonalizacja pieczy zastępczej
Dokąd zmierzamy?

W kwietniu 2017 r. została opublikowana Informacja o wynikach kontroli Najwyższej Izby Kontroli „Działania powiatów w zakresie tworzenia i wsparcia rodzin zastępczych”¹ (dalej: Informacja). NIK prowadził kontrolę w okresie od maja do sierpnia 2016 r. w 24 PCPR-ach i MOPS-ach. Kontrolą objęto lata 2013–2015 oraz rok 2016 do czasu jej zakończenia. 

Kontrolujący dokonali oceny: 

• rozeznania przez powiat aktualnych i przyszłych potrzeb w zakresie rodzinnej pieczy zastępczej,
• skuteczności podejmowanych przez powiat działań dla pozyskania kandydatów do pełnienia funkcji rodzica zastępczego i ich przygotowania gwarantującego odpowiedni standard usługi, 
• prawidłowości i skuteczności kierowania dzieci do rodzinnej pieczy, finansowania ich pobytu i sprawowania nadzoru. 

Na potrzeby kontroli zasięgnięto również informacji w 43 innych powiatowych centrach i 9 urzędach wojewódzkich. Ponadto przeprowadzono anonimowe badanie ankietowe wśród osób prowadzących rodzinne formy pieczy i uzyskano 227 odpowiedzi zwrotnych. 

Ogólne wnioski z kontroli

W ocenie NIK system pozyskiwania kandydatów do prowadzenia rodzinnych form pieczy zastępczej oraz wsparcia już funkcjonujących rodzin jest niewydolny, co powoduje umieszczanie dzieci w pieczy zastępczej ponad limit miejsc zarówno w formach rodzinnych, jak i instytucjonalnych. W 82% powiatów objętych kontrolą wskazywano na niedobór zawodowych form rodzinnej pieczy, a jedynie w 3 z 24 kontrolowanych powiatów udało się pozyskać liczbę rodzin odpowiadającą limitowi określonemu w trzyletnich Programach Rozwoju Pieczy. Np. w 2015 roku w jednostkach objętych kontrolą planowano utworzyć 174 rodziny zastępcze, a udało się utworzyć jedynie 57 rodzin (32,8%)². Tym samym, mimo ponad sześciu lat obowiązywania ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej³ (dalej: u.w.r.), efekt deinstytucjonalizacji pieczy zastępczej, czyli rozwoju form rodzinnych kosztem miejsc w instytucjonalnej pieczy, nie jest widoczny w takim stopniu, w jakim oczekiwano. Warto zwrócić uwagę, że założenia ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wypełniają zalecenia Europejskiej Grupy Ekspertów ds. Przejścia od Opieki Instytucjonalnej do Opieki Świadczonej na Poziomie Lokalnych Społeczności działającej przy Komisji Europejskiej odnośnie deinstytucjonalizacji⁴. Tabele 1 i 2 przedstawiają dane MRPiPS, dotyczące liczby dzieci umieszczonych w pieczy w latach 2012––2015 oraz liczbę podmiotów rodzinnych form pieczy w tym samym okresie. Niestety porównując dane, widać, że liczba dzieci umieszczonych w 2015 roku w instytucjonalnych formach pieczy w porównaniu z 2012 rokiem wzrosła o 1,72%, natomiast liczba dzieci umieszczonych w 2015 roku w rodzinnych formach pieczy spadła o 1,55%. Zatem odnotowana tendencja jest odwrotna do zakładanej, związanej z realizacją postulatu o deinstytucjonalizacji pieczy. Ponadto porównanie ogólnej liczby podmiotów rodzinnych form w latach 2012–2015 również pokazuje spadek liczby podmiotów o 3,05%. Wzrost liczby podmiotów odnotowano jedynie w przypadku rodzinnych domów dziecka (o 114,03%) i zawodowych rodzin zastępczych (wzrost o 9,87%). Efektem tego jest wzrost do 19 874 liczby miejsc w placówkach opiekuńczo-wychowawczych w 2015 roku, co daje 646 miejsc więcej w instytucjonalnej pieczy niż w 2014 roku, przy jednoczesnym spadku liczby dzieci umieszczanych w instytucjonalnej pieczy (w 2014 roku– 19 696 dzieci, w 2015 roku – 19 517 dzieci). Warto przytoczyć za NIK⁵, że w 2015 roku w powiatach objętych kontrolą średni miesięczny koszt utrzymania dziecka umieszczonego w instytucjonalnej pieczy wynosił 3609 zł , a koszty miesięczne pobytu dziecka w rodzinnych formach kształtowały się następująco: 1547 zł w rodzinnym domu dziecka, 1472 zł w rodzinie zawodowej, 969 zł w rodzinie niezawodowej i 702 zł w rodzinie spokrewnionej.

Tabela 1. Liczba dzieci w pieczy zastępczej w latach 2012–2015

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Informacji Rady Ministrów o realizacji ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej za lata 2012–2015.

Forma pieczy	2012	2013	2014	2015	Dynamika (2012 = 100)
Rodzinna	57 885	57 442	57 651	56 986	98,45
Instytucjonalna	19 186	19 257	19 697	19 517	101,72
Ogółem	77 071	76 694	77 348	76 503	99,26

 

Tabela 2. Liczba podmiotów prowadzących rodzinne formy pieczy w latach 2012–2015

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Informacji Rady Ministrów o realizacji ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej za lata 2012–2015.

Forma	2012	2013	2014	2015	Dynamika (2012 = 100)
Spokrewnione rodziny zastępcze	25 836	25 842	25 071	24 785	95,93
Niezawodowe rodziny zastępcze	12 162	12 182	11 711	11 549	94,95
Zawodowe rodziny zastępcze	1843	1906	2024	2025	109,87
Rodzinne domy dziecka	228	330	395	488	214,03
Ogółem	40 069	40 260	39 201	38 847	96,95

 

Zatem „odwrócenie” procesu deinstytucjonalizacji powoduje w opinii NIK większe obciążenia finansowe dla powiatów, a przyczyniają się do tego również gminy, które w niedostatecznym stopniu prowadzą pracę z rodziną na rzecz utrzymania dziecka w rodzinie i pracę z rodzicami biologicznymi na rzecz reintegracji rodziny po umieszczeniu dziecka w pieczy⁶. Faktem jest, że nadal w 2015 roku w 7% (2014 – 21%) gmin w Polsce nie było asystentów rodziny, mimo tego że od 1 stycznia 2015 r. praca z rodziną świadczona przez asystenta jest zadaniem obligatoryjnym gminy. Ponadto warto mieć na uwadze, że 46% wydatków na zatrudnienie asystentów w 2015 roku pochodziło z innych źródeł niż środki własne gminy, głównie z dotacji MRPiPS w ramach „Programu asystent rodziny i koordynator rodzinnej pieczy zastępczej na rok 2015”⁷, która została skierowana do gmin w II kwartale roku. Jak ustalił NIK, w 2015 roku rodzinne formy pieczy w kontrolowanych jednostkach opuściło przez powrót do rodziny biologicznej 855 dzieci (25% ogółu), a 639 dzieci (19% ogółu) zostało przysposobionych. Jeśli porównamy te wyniki z danymi ogólnopolskimi, to okaże się, że odsetek dzieci, które powróciły do rodziny, jest wyższy w kontrolowanych jednostkach o 2% (2191 dzieci/23% ogółu), a odsetek dzieci przysposobionych niższy o 4% (1465 dzieci/15% ogółu). Intensywne działania asystenta z rodziną biologiczną oraz współdziałanie koordynatora z sądem rodzinnym na rzecz stabilizowania sytuacji dziecka przebywającego w pieczy skutkują realizacją zasady tymczasowości pieczy, co powoduje „uwalnianie miejsc” w pieczy bez konieczności ciągłego tworzenia nowych. 

Wykres 1. Liczba placówek opiekuńczo-wychowawczych i średnia liczba dzieci w placówce (lata 2012–2015)

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Informacji Rady Ministrów o realizacji w latach 2012–2015 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

 

Istotne znaczenie dla dobrego funkcjonowania rodzinnych form pieczy ma udzielanie prowadzącym odpowiedniego i wszechstronnego wsparcia w wykonywaniu ich obowiązków. W tym celu u.w.r. zagwarantowała prowadzącym rodzinne formy pieczy prawo do skorzystania z wsparcia ze strony koordynatora rodzinnej pieczy, ale wymaga to wniosku samej rodziny (art. 77 ust. 1 u.w.r.). W przypadku rodzin nieobjętych wsparciem koordynatora zadania koordynatora określone w art. 77 ust. 3 u.w.r. wykonuje organizator rodzinnej pieczy. W skontrolowanych jednostkach w 2013 roku 42,1% rodzin nie było objętych wsparciem koordynatora, a w kolejnych latach odpowiednio 37,1% (2014) i 39,9% rodzin (2015). Według NIK wynika to z łączenia przez koordynatorów kolidujących ze sobą zadań z obszaru wsparcia i kontroli rodzin zastępczych, co w efekcie osłabia zaufanie rodzin zastępczych do koordynatorów. W okresie objętym kontrolą liczba zatrudnionych koordynatorów wzrosła o 53% z 135 w 2013 roku do 206 w 2015 roku. Mimo to dalej ich liczba była niewystarczająca w stosunku do potrzeb, gdyż w 2015 roku wsparciem 206 koordynatorów było objętych 3651 rodzin (średnio 17,7 rodziny na koordynatora).

Dodatkowo, prowadzący rodzinne formy pieczy tylko w niewielkim stopniu korzystali z innych zagwarantowanych im w u.w.r. form wsparcia w wypełnianiu ich obowiązków (np. wsparcie rodziny pomocowej, wykorzystanie prawa do urlopu, zatrudnienie osoby do pomocy przy sprawowaniu opieki nad dziećmi, wsparcie wolontariuszy) głównie z powodu braku środków na ten cel w budżetach PCPR. Ankietowane rodziny sygnalizowały również trudność z dostępem do specjalistycznych placówek medycznych oraz brak możliwości korzystania ze specjalistów poza kolejnością.

Kontrolujących zaniepokoiła również tendencja dotycząca istotnego spadku liczby szkoleń dla osób prowadzących rodzinne formy o 52% w latach 2013––2015. W skontrolowanych jednostkach zorganizowano ich odpowiednio: w 2013 roku – 118 dla 1239 osób, w 2014 roku – 88 dla 1465 osób, a w 2015 roku – 57 dla 820 osób.

Odrębną kwestią, która pojawiła się w toku kontroli, była jakość współpracy powiatów odpowiedzialnych za organizację pieczy i udzielenie wsparcia prowadzącym rodzinne formy pieczy z przedstawicielami gminy odpowiadającymi za pracę z rodziną biologiczną dziecka umieszczonego w pieczy oraz z sądami opiekuńczymi decydującymi o umieszczeniu dziecka poza rodziną i nadzorującymi pobyt dziecka w pieczy. PCPR w zakresie współpracy z sądami zwracały głównie uwagę na brak przepływu informacji, w tym brak informacji o zmianie postanowienia odnośnie do dziecka umieszczonego w pieczy (31 powiatów, 46% ogółu) lub o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. PCPR sygnalizowały, że rzadko pracownicy PCPR uczestniczą w postępowaniach sądowych dotyczących dzieci umieszczonych w pieczy, a kuratorzy sądowi nie uczestniczą w posiedzeniach zespołów ds. oceny sytuacji dziecka umieszczonego w pieczy (27 powiatów, 40%). Najbardziej niepokoiło powiaty: ustanawianie przez sądy rodzin zastępczych pomimo negatywnej opinii wydanej przez PCPR dotyczącej warunków socjalnych kandydatów, kompetencji do sprawowania pieczy czy też badań psychologicznych; utrzymywanie rodzin zastępczych (12 powiatów/18%), które nawet kilkukrotnie były negatywnie oceniane przez organizatora pieczy; ustanawianie rodzin, w których sądy w ogóle nie zwracały się do PCPR o wydanie opinii o kandydatach (17 powiatów/25%). Ponadto powiaty zwracały uwagę na brak współdziałania sądu w sprawach, w których PCPR informował sąd o możliwości powrotu dziecka do rodziny (10 powiatów/15%)⁸.

Identyfikowanie aktualnych i przyszłych potrzeb w zakresie rozwoju rodzinnej pieczy

W opinii NIK powiaty właściwie rozpoznawały obecne potrzeby w zakresie rodzinnej pieczy i adekwatnie szacowały swe potrzeby w tym zakresie, ale posiadana wiedza nie była właściwie wykorzystywana. Co do zasady, Programy Rozwoju Pieczy określały cele strategiczne, kierunki działań i sposoby ich realizacji. Jednak zdaniem kontrolujących Programy formułowane były w sposób uogólniony i deklaratywny. Zaledwie 
w ¼ kontrolowanych jednostek Programy zawierały mierzalne wskaźniki umożliwiające ocenę osiągniętych efektów. W pozostałych jednostkach Programy nie zawierały wskaźników umożliwiających ocenę stopnia realizacji przyjętych celów. W efekcie w 17 kontrolowanych jednostkach rozliczanie i ocenianie Programów Rozwoju Pieczy ograniczało się do zamieszczania krótkich informacji w rocznych sprawozdaniach z działalności PCPR⁹. W 82% jednostek kontrolowanych i tych, w których zasięgnięto informacji (łącznie 67 powiatów), wskazywano na niedobór rodzin zastępczych. W 21 powiatach (31%) brakowało rodzin zastępczych niezawodowych, a w 54 (81%) rodzin zastępczych zawodowych, w tym 25 rodzin zastępczych zawodowych pełniących funkcję pogotowia oraz 25 rodzin specjalistycznych¹⁰. Wszystkie powiaty podejmowały działania na rzecz propagowania rodzicielstwa zastępczego i poszukiwania kandydatów do pełnienia tej funkcji, ale ich działania nie były wystarczająco skuteczne. Spadek kandydatów odnotowano w 14 z 24 kontrolowanych powiatów. Konsekwencją tej sytuacji było poszukiwanie rodzin zastępczych poza swoim powiatem (w kontrolowanych jednostkach 11% rodzin zastępczych funkcjonowało poza powiatem).

Pozyskiwanie kandydatów do pełnienia funkcji rodzica zastępczego i odpowiednie ich przygotowanie

Jak wspomniano w kontroli odnotowano spadek liczby kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej w 14...