Dołącz do czytelników
Brak wyników

Z praktyki pracownika

28 marca 2019

NR 62 (Marzec 2019)

Centra Usług Społecznych – prezydencka wizja usprawnienia systemu

0 159

Od chwili gdy w listopadzie 2018 r. do Sejmu wpłynął prezydencki projekt ustawy o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych1, nie milkną dyskusje na temat plusów i minusów tego projektu. I słusznie, ponieważ jest to pierwsza od lat próba podjęcia działań w celu usprawnienia systemu świadczenia usług społecznych.

Nie budzi chyba wątpliwości fakt, że pomoc społeczna doszła do takiego etapu, że bez konstruktywnych zmian w jej funkcjonowaniu okazać się może, iż stanie się ona niewydolna, a na pewno nie będzie w stanie realizować wszystkich nałożonych na nią zadań.
Już teraz jednostki organizacyjne pomocy społecznej realizują zadania wynikające z ponad dwudziestu ustaw – od ustawy o pomocy społecznej zaczynając, a na Prawie ochrony środowiska kończąc. Sporo zadań z samej ustawy o pomocy społecznej polega w znacznej mierze na wyręczaniu niewydolnych systemów oświaty czy zdrowia (np. zapewnienie specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie rehabilitacji dla osób niepełnosprawnych czy dzieci i młodzieży z zaburzeniami psychicznymi – vide: § 2 pkt 3 i 5 rozporządzenia w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych). Nic więc dziwnego, że od lat głównym zastrzeżeniem organów kontroli i nadzoru kierowanym w stronę OPS-ów jest brak udokumentowanej pracy socjalnej. Kiedy? – pytamy, bo pracownicy socjalni są coraz bardziej absorbowani obowiązkami paradoksalnie niezwiązanymi z najważniejszą dla ich pracy ustawą.
Pracowników socjalnych – również w OPS-ach – nie przybywa. Nie oznacza to, że osób spełniających kwalifikacje ustawowe na rynku pracy nie ma – są, ale nie w pomocy społecznej, a raczej nie w publicznych jednostkach pomocy społecznej. W znanych nam placówkach pracownicy wprost stwierdzają, że gdyby zatrudnili się w supermarkecie jako kasjerzy zarobiliby więcej, a odpowiedzialności mieliby o wiele mniej. A to przecież ludzie o wysokich kwalifikacjach i kompetencjach społecznych. Z zamieszczonych na stronie internetowej MRPiPS informacji, po przeprowadzonych w lipcu 2018 r. badaniach, wynika, że przeciętne wynagrodzenie w OPS-ach wynosiło 2635,35 zł brutto, a w PCPR-ach – 2601,56 zł brutto (to niewiele ponad 1900 zł na rękę, a tak naprawdę niewiele ponad minimalne wynagrodzenie). Mało tego, badanie to pokazało, że w dalszym ciągu są gminy, które stosują praktykę wliczania dodatku za pracę w terenie (250 zł) do wynagrodzenia zasadniczego2. Nie jest to wynagrodzenie zachęcające do pracy w zawodzie, który z uwagi na zapotrzebowanie starzejącego się społeczeństwa będzie ciągle potrzebny.
Dlatego każdy przejaw dostrzeganego problemu i każdą próbę usprawnienia w tej sferze należy odczytywać pozytywnie.  

Ważne

Potrzebę wprowadzenia odpłatności za oferowane przez samorząd usługi wykazywałyśmy już niejednokrotnie. Stoimy jednak na stanowisku, że uprawnienia do określenia zasad odpłatności za usługi społeczne oraz ulg, rada gminy czy powiatu mogłaby uzyskać bez konieczności tworzenia następnego w sferze społecznej programu.

To był taki dobry pomysł…

Zaproponowane w prezydenckim projekcie rozwiązania są dla nas przykładem, jak bardzo dobra idea, stojąca u podstaw jego stworzenia, rozeszła się z jego zapisami. 
Ideą było stworzenie nowych standardów usług, umożliwienie kompleksowego ich zorganizowania, zapewnienie ich większej dostępności – zwłaszcza na obszarach wiejskich, a także poszerzenie ich katalogu. Podstawowym celem projektu ma być zatem rozwój i integracja systemu usług społecznych na poziomie lokalnym, a nowy typ jednostki organizacyjnej, czyli centrum usług społecznych ma ułatwić samorządom integrację i koordynację działań w zakresie organizowania usług społecznych w związku z rosnącym zapotrzebowaniem na świadczenie przez samorząd usług już świadczonych oraz usług nowego rodzaju. Zgodnie z deklaracjami prezydenckiego ministra Pawła Muchy, ustawa o Centrum Usług Społecznych (CUS) ma zapewnić stworzenie prawnych możliwości tworzenia centrów przy jednoczesnym zagwarantowaniu swobody tego, czy jest to kierunek, który samorząd popiera.
Dopasowane do tej idei zapisy projektu zakładają bardzo daleko idące zaufanie dla władz samorządowych, że nie podejdą do niej czysto merkantylnie. Chociaż już słyszy się głosy ze strony sejmowej, że nowe przepisy mogłyby zapewnić racjonalizację i minimalizację kosztów całego systemu obsługującego politykę społeczną.
Jak dotychczas, wśród wielu głosów oceniających projekt, jedyną pozytywną wypowiedź co do tego projektu, i to tylko w kontekście oceny skutków gospodarczych, znalazłyśmy w opinii Biura Analiz Sejmowych3. Zgodnie z tą opinią, dodatnie skutki gospodarcze projektu mogą wynikać z pozytywnych funkcji gospodarczych, które odgrywają same usługi społeczne. Należą do nich: podnoszenie jakości kapitału ludzkiego oraz poprawa jakości pracy dzięki zwiększonym aspiracjom konsumpcyjnym motywowanych konsumpcją usług społecznych. Jeśli funkcjonowaniu centrów usług społecznych towarzyszyć będzie zwiększenie oraz urozmaicenie oferty świadczonych usług społecznych, to związany z tym dodatkowy popyt na usługi społeczne powinien pozytywnie wpłynąć na rozwój sektora organizacji pozarządowych oraz firm z sektora przedsiębiorstw realizujących usługi społeczne. Działalność centrów usług społecznych stwarza również perspektywy rozwojowe dla zawodów pomocowych, gdyż wymaga zatrudnienia pracowników na rodzajowo nowych stanowiskach: organizatora usług społecznych, koordynatora indywidualnych planów usług społecznych czy organizatora społeczności lokalnej. W pozostałym zakresie opinia jest raczej druzgocąca dla projektu. Autorka tej opinii podkreśla całą gamę wątpliwości, które projekt budzi, a mianowicie:

  1. Czy przy okazji utworzenia centrum na bazie ośrodka pomocy społecznej, który obecnie w powszechnym odbiorze jest identyfikowany jako miejsce uzyskiwania świadczeń oraz w przypadku delegowania realizacji niektórych zadań z ośrodka pomocy społecznej na nowo powstałą instytucję – CUS nie powstanie zamieszanie organizacyjne i kompetencyjne?
  2. Czy fakultatywność tworzenia centrów usług społecznych przy wykorzystaniu zróżnicowanych trybów nie stanowi zagrożenia dla spójności instytucjonalnej w ujęciu ogólnokrajowym?
  3. Czy w rezultacie zmian organizacyjnych nie nastąpią utrudnienia w dostępie do oferowanych świadczeń?
  4. Jak będzie kształtował się status pracowniczy pracowników socjalnych przechodzących do centrów usług społecznych?
  5. Jak w praktyce będzie przebiegała realizacja zadań przewidzianych jako obowiązkowe i dotyczących wsparcia socjalnego oraz zadań nieobowiązkowych związanych ze świadczeniem usług społecznych wykraczających poza sferę pomocy społecznej i adresowanych do szerszej grupy beneficjentów przez tę samą jednostkę powstałą z przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych, w szczególności w sytuacji ograniczonych bądź żadnych możliwości wyasygnowania zwiększonych środków na zadania polityki społecznej?
     

Sfera społeczna posiada programy prawie w każdym obszarze działań – tyle tylko, że w większości przypadków są one jedynie realizacją wymogów formalnych i wypadkową oczekiwań osób kontrolujących.


Podobnie krytycznie o projekcie wypowiada się Polska Federacja Związkowa Pracowników socjalnych i Pomocy Społecznej.

Krytyka dotyczy również braku jakiegokolwiek odniesienia do zasad finansowania CUS. Finansowanie centrum ma odbywać się z funduszy własnych gmin w zakresie oferowanych usług społecznych, a dodatkowo także ze środków pochodzących z budżetu państwa w zakresie realizacji zadań z obszaru pomocy społecznej (do 80%) oraz ewentualnie innych zadań z zakresu administracji rządowej zleconych gminie, które zostaną przekazane do realizacji centrum. Gmina będzie mogła również pozyskiwać dotacje celowe z budżetu państwa 
(np. z ewentualnych programów rządowych) na utworzenie i utrzymanie centrum. Ponadto gmina, która utworzyła centrum, będzie mogła ubiegać się o dofinansowanie realizacji usług społecznych w ramach projektów unijnych oraz z innych źródeł grantowych. Tym samym projektodawca nie przewiduje żadnych dodatkowych środków na realizację zadań wynikających z przedstawionego projektu. Tymczasem utworzenie nowej instytucji oraz jej utrzymanie wymaga wydatkowania odpowiednich środków. Podobnie jak przekwalifikowanie, względnie wykwalifikowanie kadry CUS (obligatoryjne szkolenia z zakresu zarządzania i organizacji usług społecznych dla dyrektorów, z zakresu opracowywania i realizacji indywidualnych planów usług dla koordynatorów indywidualnych planów usług społecznych, z zakresu organizacji społeczności lokalnej dla organizatorów społeczności lokalnej – organizowane przez ROPS-y).

Głos w dyskusji 

Analiza projektu ustawy skłania nas – niestety – również do dodania kilku słów przeciwko takiemu kształtowi zaproponowanych rozwiązań.
W projekcie ustawy projektodawca wskazuje sferę usług społecznych określonych przez piętnaście ustaw. I nie tylko tak oczywistych, jak ustawa o pomocy społecznej czy ustawa o wsparciu rodziny i systemie pieczy zastępczej, ale nawet dostrzega możliwość realizacji usług społecznych w działaniach wynikających z ustawy o sporcie czy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Nie polemizując z tym stanowiskiem, pragniemy jedynie podkreślić, jak szeroki jest omawiany wachlarz usług. 
Pomimo stwierdzenia, że zakres usług wynika z ustaw, w projekcie przewidziana jest możliwość przyjmowania przez radę gminy i powiatu odrębnych programów usług społecznych. Zasadność uchwalania takiego programu dostrzegamy jedynie w dwóch punktach: w określeniu warunków i trybu kwalifikowania osób zainteresowanych do korzystania z usług społecznych określonych w programie oraz w ustaleniu wysokości opłat za usługi społeczne, jak również osób uprawnionych do uzyskania ulg w opłacie z usługi społecznej i wysokość tych ulg. Potrzebę wprowadzenia odpłatności za oferowane przez samorząd usługi wykazywałyśmy już niejednokrotnie. Stoimy jednak na stanowisku, że uprawnienia do określenia zasad odpłatności za usługi społeczne oraz ulg, rada gminy czy powiatu mogłaby uzyskać bez konieczności tworzenia następnego w sferze społecznej programu. 
Na samorządy jest już nałożony obowiązek (i z tym nie polemizujemy) tworzenia strategii rozwiązywania problemów społecznych oraz programów z zakresu wsparcia rodziny i systemu pieczy zastępczej, profilaktyki uzależnień, przeciwdziałaniu przemocy itp. Sfera społeczna posiada programy prawie w każdym obszarze działań – tyle tylko, że w większości przypadków są one jedynie realizacją wymogów formalnych i wypadkową oczekiwań osób kontrolujących. Często nie przekładają się na realne działania, a jedynie są niechcianym, dodatkowym obciążeniem z reguły kadry pomocy społecznej. Gdyby proponowany w projekcie program miał być wprowadzony zamiast wszystkich innych, byłaby to ciekawa zmiana. W proponowanej formule obawiamy się, że stanie się, jak w większości przypadków, martwym zapisem powielającym diagnozę i narzędzie działań zwarte już w wymienianych dokumentach. 
Zgodnie z zapisami art. 9 CUS utworzone dla jednej gminy tworzy się przez przekształcenie funkcjonującego w gminie ośrodka pomocy społecznej. Jakie dotychczasowe doświadczenia stały się podstawą do takich zapisów? Chyba nie realizacja strategii rozwiązywania problemów społecznych? Niejednokrotnie zwracałyśmy uwagę, że tworzenie strategii na poziomie gminy czy powiatu, a później koordynowanie działań w niej zawartych, przekracza w większości przypadków realne możliwości ośrodka pomocy społecznej. W omawianym projekcie realizacja usług obejmuje (jak już wskazywałyśmy) obszar jeszcze szerszy niż ten, który z reguły obejmują strategie rozwiazywania problemów społecznych. Czy naprawdę projektodawca uznał, że sam fakt, iż kierownik ośrodka pomocy społecznej stanie się dyrektorem centrum usług społecznych, jest wystarczającym narzędziem, by zyskał wpływ na wykonawców usług? A przypominamy, że zgodnie z art. 7 realizatorem usług może być:

  • urząd gminy, lub
  • inna niż urząd gminy jednostka organizacyjna gminy, w tym centrum, lub
  • organizacja pozarządowa lub podmiot, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2018 r. poz. 450, 650, 723 i 1365), wyłoniony na podstawie tej ustawy, lub
  • podmiot wyłoniony na podstawie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1986), lub
  • podmiot wykonujący działalność leczniczą w rozumieniu ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2018 r. poz. 160, z późn. zm.).

Oczywiście możemy się mylić, ale naszym zdaniem (opartym o wieloletnie doświadczenia) projekt w znaczący sposób wpłynie na zwiększenie obciążeń, które już przy obecnym stanie prawnym, są nadmiernym obciążeniem dla kadry pomocy społecznej. Obawiamy się, że tak jak teraz w wielu gminach i powiatach całkowita odpowiedzialność za tworzenie i realizację strategii rozwiązywania problemów społecznych spoczywa na kadrze zarządzającej ośrodków pomocy społecznej i powiatowych centrów pomocy rodzinie, podobnym obciążeniem stałyby się CUS-y… Praw...

Pozostałe 70% treści dostępne jest tylko dla Prenumeratorów.

Co zyskasz, kupując prenumeratę?
  • 10 wydań czasopisma "Doradca w Pomocy Społecznej"
  • Dostęp do wszystkich archiwalnych artykułów w wersji online
  • pełen dostęp do archiwalnych numerów czasopisma w wersji elektronicznej
  • ...i wiele więcej!
Sprawdź

Przypisy