Dołącz do czytelników
Brak wyników

Tematu numeru , Otwarty dostęp

7 września 2020

NR 75 (Sierpień 2020)

Nienależnie pobrane świadczenia z pomocy społecznej w świetle najnowszego orzecznictwa

16

Do problematyki nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej powracamy co jakiś czas. Wydawałoby się, że zagadnienie to zostało poddane dogłębnej analizie i przepisy je regulujące nie powinny już budzić wątpliwości. Praktyka pokazuje jednak, że tak nie jest.

Pamiętaj

Zgodnie z ustawową definicją zawartą w art. 6 pkt 16 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, za świadczenie nienależnie pobrane uważa się świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. 

POLECAMY


Oznacza to, że:

  • ze świadczeniami nienależnie pobranymi mamy do czynienia tylko w przypadku świadczeń pieniężnych (wydatki na świadczenia o charakterze niepieniężnym nie mieszczą się w tym pojęciu);
  • zostały uzyskane na podstawie okoliczności świadomego (!) wprowadzenia w błąd organu bądź świadomego (!) niepoinformowania o zmianie mającej istotny wpływ na prawo do świadczeń.

To podkreślane przez nas świadome działanie strony ma istotne znaczenie dla ewentualnego dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. 
W każdej decyzji przyznającej prawo do świadczeń pouczenie zawiera – stosownie do treści art. 109 ustawy – informację zobowiązującą osoby i rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej do niezwłocznego poinformowania organu, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która to zmiana może mieć wpływ na prawo do świadczeń. Jednakże ocena świadomego działania strony, przeprowadzana dla celów postępowania w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, wymaga stwierdzenia przez organ, czy stronie były znane odpowiednie przepisy prawa, a więc wymaga stwierdzenia ponad wszelką wątpliwość, czy była ona skutecznie powiadomiona przez organ pomocy społecznej o okolicznościach, których zaistnienie ma wpływ na istnienie uprawnienia do świadczeń wypłacanych przez ten organ (por.: wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt: II SA/Lu 541/19). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, pouczenie spełnia wymogi prawidłowego tylko wtedy, gdy jest zredagowane w sposób zrozumiały dla konkretnej osoby i w taki sposób, aby mogła jego treść odnieść do swojej sytuacji, by następnie wiedzieć, że określona okoliczność w jej sytuacji ma znaczenie dla przyznania jej uprawnienia, a jej zaistnienie rodzi po jej stronie obowiązek poinformowania organu o tym fakcie (wyrok NSA z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt: I OSK 981/10; wyrok NSA z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt: I OSK 3417/18, wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt: II SA/Lu 541/19). Nie wystarczy zatem przytoczenie w pouczeniu jedynie przepisu art. 109 ustawy bez jego wyjaśnienia zawierającego wyczerpujące informacje o obowiązujących zasadach.
I tak, bez jasno sprecyzowanego pouczenia, w sprawie rozstrzygniętej przywołanym wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt: II SA/Lu 541/19, uznano, że nie stanowi nienależnie pobranych świadczeń kilkadziesiąt zasiłków wypłaconych w okresie ponad 10 lat osobie, która przez tych dziesięć lat nie informowała organu o tym, że pobiera dodatek kombatancki, dodatek kompensacyjny i ryczałt energetyczny w kwocie przekraczającej kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej.
Pomijając kwestię tego, czy w przywołanej sprawie strona istotnie nie miała takiej świadomości, czy tylko wykorzystała swoją uprzywilejowaną z powodu wieku i stanu zdrowia pozycję, podkreślić należy, że to organ ma ustawowy obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Skoro tak, to organy muszą zadbać o to, żeby móc udowodnić, że pobierając świadczenie, strona miała świadomość, jakie okoliczności mają wpływ na ewentualną utratę bądź ograniczenie rozmiaru tego świadczenia.
Jeśli – stosownie do wspomnianych wskazań – organ uzna, że w danej sprawie ma do czynienia z nienależnie pobranymi świadczeniami, zastosowanie w sprawie znajdą art. 98 i art. 104 ustawy o pomocy społecznej.
Zgodnie z art. 98 ustawy, świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Artykuł 104 ust. 4 stosuje się odpowiednio.

Jedna czy dwie decyzje – problematyczny art. 104 ust. 3 ustawy

Po myśli art. 104 ust. 1 ustawy należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Swoistym tytułem egzekucyjnym, stanowiącym podstawę do wydania tytułu wykonawczego, będącego z kolei podstawą do wszczęcia egzekucji, jest wydana na podstawie art. 104 ust. 3 decyzja. Zgodnie z tym przepisem, wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. I nie byłoby żadnego problemu, gdyby ustawodawca w dalszej treści art. 104 nie posłużył się dwoma pojęciami – „decyzja ustalająca należności” (art. 104 ust. 5) i „decyzja w sprawie zwrotu” (art. 104 ust. 4 i ust. 7). Skoro ustawodawca posłużył się tu dwoma pojęciami, oznacza to (racjonalność ustawodawcy), że chodzi o dwie różne decyzje, pomimo tego, że w art. 104 ust. 3 użyto liczby pojedynczej. 
Ta interpretacja przyniosła ustalenie kolejności czynności w postępowaniu administracyjnym, którą pokazano na rysunku 1.
 

Rys. 1. Kolejność czynności w postępowaniu administracyjnym


Przedstawioną na rysunku kolejność czynności sądy administracyjne nie tylko przez lata akceptowały, ale wręcz wymuszały na organach.
Z aktualnego orzecznictwa w tym przedmiocie wystarczy przywołać choćby:

  1. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt: I OSK 3765/18 (stosownie do art. 104 ust. 1 tej ustawy należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zatem z regulacji tej wynika, że odstąpienie od żądania zwrotu wypłaconego świadczenia na gruncie niniejszej sprawy uzależnione jest od tego, czy pobrany przez skarżącego zasiłek stały jest nienależnie pobranym świadczeniem. Definicja tego pojęcia zawarta została w art. 6 pkt 16 u.p.s., z którego wynika, że świadczenie nienależnie pobrane to świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. Podstawy prawnej decyzji orzekającej o zwrocie świadczenia nienależnie pobranego należy natomiast poszukiwać w art. 98 u.p.s., przy czym w ramach postępowania prowadzonego w tym przedmiocie odpowiedniemu stosowaniu podlega art. 104 ust. 4 u.p.s. Oznacza to, że wydanie decyzji orzekającej o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia powinno poprzedzać postępowanie wyjaśniające, w trakcie którego pracownik socjalny powinien dokonać analizy aktualnej sytuacji materialnej, życiowej i rodzinnej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia, w celu ewentualnego ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla zastosowania art. 104 ust. 4 u.p.s. Przepis ten nie ma z tych względów zastosowania w postępowaniu w przedmiocie ustalenia, czy świadczenia zostały pobrane nienależnie);
  2. wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt: II SA/Ke 25/19 (W konsekwencji, dopiero rozpoznając i rozstrzygając sprawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia organ I instancji obowiązany będzie zastosować art. 104 ust. 4. W ramach tego postępowania zostanie bowiem ewentualnie ustalone, czy zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, zwłaszcza z uwagi na sytuację osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia. Wydanie decyzji orzekającej o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia powinno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniające, w trakcie którego pracownik socjalny powinien dokonać analizy aktualnej sytuacji życiowej, materialnej i rodzinnej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia oraz rozważyć możliwość wystąpienia ze stosownym wnioskiem, o jakim mowa w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Tymczasem, jak trafnie zauważyło SKO, rozstrzygnięcie przez organ I instancji w pkt 2 decyzji o odmowie odstąpienia od żądania zwrotu kwoty (…) nienależnie pobranego zasiłku było na obecnym etapie postępowania – dotyczącego uznania zasiłku stałego za nienależnie pobrany – przedwczesne);
  3. wyrok NSA z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt: I OSK 3764/18 (Skoro zatem w niniejszej sprawie organy administracyjne rozstrzygały, czy ujawniona zmiana sytuacji dochodowej skarżącego związana z posiadaniem gospodarstwa rolnego miała wpływ na zasadność przyznania skarżącemu zasiłku stałego w okresie, na który świadczenie to zostało przyznane, to nie było podstaw, aby prowadzić postępowanie wyjaśniające pod kątem orzeczenia o zwrocie nienależnie pobranych przez skarżącego świadczeń. Tym samym, rację ma skarżący kasacyjnie, że na tym etapie postępowania nie mógł być stosowany art. 104 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten dotyczy bowiem decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń, a więc decyzji wydawanej w następstwie decyzji o uznaniu świadczeń za nienależnie pobrane. Dopiero bowiem na etapie wydawania decyzji orzekającej o zwrocie świadczenia nienależnie pobranego ma zastosowanie art. 98 u.p.s., przy czym w ramach postępowania prowadzonego w tym przedmiocie odpowiedniemu stosowaniu podlega art. 104 ust. 4 u.p.s. Wydanie decyzji orzekającej o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia powinno poprzedzać postępowanie wyjaśniające, w trakcie którego pracownik socjalny powinien dokonać analizy aktualnej sytuacji materialnej, życiowej i rodzinnej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia).

Tymczasem dnia 28 kwietnia 2020 r. NSA wydał dwa wyroki – sygn. akt: I OSK 4/20 i I OSK 5/20, w których stwierdził, że przepis art. 104 ust. 3 u.p.s. stanowi, iż: Wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Ten ostatni przepis stanowił podstawę prawną zaskarżonej decyzji, jak też decyzji organu I instancji. Jak to trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji przepis ten wskazuje jakie konieczne elementy powinna zawierać decyzja wydana w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej, tj.: stwierdzenie, że świadczenie zostało pobrane nienależnie, wysokość nienależnie pobranego świadczenia, obowiązek jego zwrotu oraz termin wykonania obowiązku. Z wykładni językowej owego przepisu wywieść należy, że wszystkie wymienione w nim elementy powinny znaleźć się w jednej decyzji, wydanej po przeprowadzeniu jednego postępowania rozstrzygającego wszystkie wskazane w tym przepisie kwestie. Przemawia za tym umieszczenie w wykładanym przepisie spójnika „oraz” i określenia decyzji administracyjnej w liczbie pojedynczej a nie mnogiej. Za taką interpretacją omawianego przepisu przemawia także wykładnia systemowa. Ustawodawca dążąc w ostatnich latach do ujednolicenia praktyki zwrotu świadczeń nienależnie pobranych, w różnych dziedzinach życia społecznego zmienił uregulowania dotyczące procedury ściągania tych należności. Przykładowo należy wskazać na zmiany z dniem 18 września 2015 r. art. 30 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1302, art. 3) i art. 23 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2015 r. poz. 1302, art. 1). Dokonując tych zmian ustawodawca ustalił, że w sprawach nienależnie pobranych świadczeń jedną decyzją ustala się wysokość nienależnie pobranych świadczeń i orzeka się o ich zwrocie ustalając termin zwrotu. Świadczy to o tym, że ustawodawca ma na względzie uproszczanie procedur ściągania nienależnie pobranych świadczeń i szybkość postępowań w tym przedmiocie, co jest w interesie zarówno organów administracji jaki i stron postępowania.
Stanowisko to – w świetle wcześniej wskazanych orzeczeń oraz w kontekście literalnego brzmienia art. 104 ustawy – nie zasługuje, w naszej ocenie, na aprobatę. W wyrokach tych NSA wprost stwierdza, że w procedurach ściągania nienależnie pobranych świadczeń na podstawie innych ustaw, zmiany dokonał sam ustawodawca. Oznacza to, że zmiana wprowadzona została stosowną nowelizacją ustaw. I tak w istocie było. W ustawie o świadczeniach rodzinnych do września 2015 r. zasady postępowania były tożsame z aktualnie stosowanymi w pomocy społecznej, bo i treść art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych była podobna (art. 30 ust. 3: Należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna; art. 30 ust. 5: Nie wydaje się decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat). Dopiero zmiana przepisów umożliwiła orzekanie w jednej decyzji zarówno o ustaleniu wysokości nienależnie pobranego świadczenia, jak również o terminie jego zwrotu. W aktualnym bowiem brzmieniu cytowane już art. 30 ust. 3 i ust. 5 operują tym samym terminem „decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń” (art. 30 ust. 3): Należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń stała się ostateczna; art. 30 ust. 5: Decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych nie jest wydawana, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat).
I choć w pełni rozumiemy okoliczności, którymi kierował się NSA, w tym w szczególności zasadę szybkości postępowania i konieczność uproszczenia procedur, nie zmienia to naszego stanowiska, że organy w postępowaniu administracyjnym winny stosować przepisy w ich literalnym brzmieniu.
Podsumowując wymienione rozbieżności interpretacyjne sądów administracyjnych, należałoby opowiedzieć się za wnioskiem do ustawodawcy o zmianę przepisów, a jeśli nie – to może chociaż zwrócić się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie uchwały w trybie art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd ten podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Nie powinno być tak, że w podobnych stanach faktycznych otrzymujemy orzeczenia raz takie, a raz z nimi sprzeczne, w zależności od składu orzekającego.

Przypadki szczególnie uzasadnione – czyli kiedy możliwe jest udzielenie ulg w spłacie

Zgodnie z art. 104 ust. 4 ustawy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może:

  • odstąpić od żądania takiego zwrotu, 
  • umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, 
  • odroczyć termin płatności albo 
  • rozłożyć należności na raty.

Aby jednak mogło to nastąpić, organ powinien drobiazgowo przeanalizować wszystkie okoliczności pod kątem tego, czy zachodzi w danej sprawie przypadek szczególnie uzasadniony, a zwłaszcza, czy żądanie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części nie będzie stanowić dla osoby zobowiązanej nadmiernego obciążenia lub też czy żądanie takie nie będzie niweczyć sk...

Artykuł jest dostępny w całości tylko dla zalogowanych użytkowników.

Jak uzyskać dostęp? Wystarczy, że założysz konto lub zalogujesz się.
Czeka na Ciebie pakiet inspirujących materiałow pokazowych.
Załóż konto Zaloguj się

Przypisy