Dołącz do czytelników
Brak wyników

Tematu numeru

27 listopada 2018

NR 59 (Listopad 2018)

Zapewnienie schronienia w okresie zimowym

0 186

Jakie narzędzia prawne może wykorzystać pracownik socjalny, aby w okresie zimowym pomóc bezdomnym oraz innym osobom żyjącym w trudnych warunkach mieszkaniowych.

Bezdomność jako zjawisko społeczne jest jedną z przesłanek udzielenia świadczeń z pomocy społecznej. Ma to związek, zwłaszcza w okresie zimowym, z ochroną życia i zdrowia ludzkiego, a w szerszym ujęciu z konstytucyjną zasadą poszanowania i ochrony przyrodzonej oraz niezbywalnej godności człowieka1, której to realizowanie jest obowiązkiem władz publicznych. Do zasady poszanowania godności człowieka odwołują się także przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 z późn. zm.), która w przepisie art. 3 ust. 1 stanowi, iż pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka.

Zdefiniować bezdomność

Punktem wyjścia do rozważań dotyczących problematyki bezdomności jest ustawowa definicja osoby bezdomnej, którą ustawa o pomocy społecznej w przepisie art. 6 pkt 8 definiuje jako osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Należy wskazać w tym miejscu, że definicja ustawowa rozróżnia dwa stany faktyczne2. Pierwszy z nich dotyczy bezdomności w ścisłym tego słowa znaczeniu (brak lokalu, brak zameldowania na pobyt stały) oraz bezdomność będącą następstwem wystąpienia okoliczności, które zmusiły osobę (rodzinę) do opuszczenia lokalu, z uwagi na brak możliwości dalszego zamieszkiwania w nim. Ustawa nie określa przyczyn braku takiej możliwości, skupiając się wyłączne na tym, że taki stan faktyczny zaistniał. W praktyce najczęstszymi przyczynami braku możliwości zamieszkiwania w lokalu są okoliczności związane z działaniem osób trzecich (małżonka, krewnych), na skutek których osoba została zmuszona do opuszczenia lokalu (w związku ze stosowaną wobec niej przemocą), albo też nie może wrócić do lokalu (nie zostaje do niego wpuszczona), mimo że tego chce.

Definicja osoby bezdomnej rozważana powinna być także w kontekście, zawartym w przepisie art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1234 z późn. zm.), zgodnie z którym przez lokal należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.

Zestawiając przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące pojęcia osoby bezdomnej oraz przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów dotyczące pojęcia lokalu, można wyprowadzić następujące wnioski:

  1. Użycie w przepisie art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów zwrotu „w szczególności” wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia; wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób – nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione – nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu ustawy3.
  2. Nie można uznać za lokal mieszkalny w takiego pomieszczenia, które nie spełnia podstawowych warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, typu: szopa, garaż, budynek gospodarczy4.
  3. Sporadyczne udzielanie schronienia w porze nocnej przez osoby znajome nie jest równoznaczny z zamieszkiwaniem w określonym lokalu; jeżeli nadto zainteresowana osoba nie posiada zameldowania na pobyt stały, to spełnia ona przesłanki uzasadniające uznanie jej za osobę bezdomną5.
  4. Schronisko dla osób bezdomnych nie spełnia ustawowych przesłanek do zaliczenia go do kategorii lokali mieszkalnych6.

Niepieniężne formy wsparcia

Po ustaleniu, że mamy do czynienia z osobą bezdomną, przepisy ustawy o pomocy społecznej przewidują stosunkowo szerokie spektrum możliwych form wsparcia. Pominięte zostaną w tym miejscu formy pieniężne, albowiem okoliczność wystąpienia bezdomności nie różnicuje osób bezdomnych i osób przebywających w lokalach mieszkalnych.

Podstawowym świadczeniem niepieniężnym, które może być udzielone osobom bezdomnym, jest pomoc w formie schronienia. Zgodnie z przepisem art. 48 ustawy o pomocy społecznej, świadczenie w formie schronienia jest udzielane osobom tego pozbawionym. Przesłanka pozbawienia schronienia jest więc podstawą do udzielenia pomocy w formach przewidzianych w kolejnym art. 48a ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z przepisem art. 48a ust. 1 ustawy, udzielenie schronienia następuje przez przyznanie tymczasowego schronienia w noclegowni, schronisku dla osób bezdomnych albo schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi. Katalog ten uzupełnia przepis art. 48a ust. 4 
ustawy, zgodnie z którym tymczasowe schronienie może być udzielone również w formie ogrzewalni. 

W okresie zimowym równie istotnego znaczenia jak świadczenia niepieniężne nabierają świadczenia pieniężne ukierunkowane na zabezpieczenie niezbędnej potrzeby bytowej, jaką w szczególności jest opał 
(lub inne nośniki energii cieplnej). Świadczeniem takim jest zasiłek celowy oraz specjalny zasiłek celowy. 

 

W katalogu możliwych form udzielenia schronienia wyróżnia się schronisko dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi. Zgodnie z przepisem art. 48a ust. 2b  ustawy o pomocy społecznej, schronisko dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi zapewnia osobom bezdomnym, które ze względu na wiek, chorobę lub niepełnosprawność wymagają częściowej opieki i pomocy w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych, ale nie wymagają usług w zakresie świadczonym przez jednostkę całodobowej opieki, zakład opiekuńczo-leczniczy lub zakład pielęgnacyjno-opiekuńczy, tymczasowe schronienie wraz z usługami opiekuńczymi oraz usługami ukierunkowanymi na wzmacnianie aktywności społecznej, w miarę możliwości wyjście z bezdomności i uzyskanie samodzielności życiowej. 

Dodatkowo, w szczególnie uzasadnionych przypadkach zapewnia się w takiej placówce posiłek lub całodzienne wyżywienie.

Jak już wskazano, udzielanie schronienia następuje poprzez przyznanie tymczasowego miejsca w noclegowni, schronisku dla osób bezdomnych albo schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi (art. 48a ust. 1), ewentualnie w ogrzewalni (art. 48a ust. 4). 

Zasadą jest udzielanie pomocy w schronisku (w tym z usługami opiekuńczymi) lub noclegowni. Ogrzewalnia jest natomiast miejscem interwencyjnego, bezpiecznego pobytu w ogrzewanych pomieszczeniach wyposażonych co najmniej w miejsca siedzące.

Udzielenie pomocy w formie udzielenia schronienia w schronisku z usługami opiekuńczymi, schronisku lub noclegowni, na ogólnych zasadach wymaga złożenia przez osobę zainteresowaną odpowiedniego wniosku. Nie jest jasne, czy ten sam wymóg dotyczyć będzie ogrzewalni. Nie jest wykluczone, że w tym przypadku ta czynność nie będzie konieczna, mając na względzie po pierwsze interwencyjny charakter udzielania w tym miejscu schronienia, jak również kwestie praktyczne (brak możliwości odebrania wniosku od osoby będącej pod wpływem alkoholu lub substancji psychoaktywnych). 

Po odebraniu wniosku, zgodnie z przepisem art. 48a ust. 8 ustawy o pomocy społecznej, pomoc przyznawana w formie tymczasowego schronienia w ogrzewalni lub noclegowni nie wymaga przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz wydania decyzji administracyjnej. Choć przepis art. 48a ust. 8 ustawy wydaje się zezwalać na odstąpienie od przeprowadzania czynności wywiadu środowiskowego, w ocenie autora przepis ten nie ma charakteru generalnego (tj. mającego zastosowanie do każdego wniosku o udzielenie pomocy w formie schronienia w noclegowni i ogrzewalni), na co wskazuje zastosowanie w nim sformułowania „nie wymaga”. Gdyby ustawodawca chciał wprowadzić regułę o charakterze generalnym, zastosowałby raczej sformułowanie „nie przeprowadza się”. Przyjęcie takiego stanowiska wzmacnia to, że ustawodawca, posługując się sformułowaniem „nie wymaga”, odniósł się wyłącznie do przyznania świadczenia, przemilczał natomiast kwestię odmowy udzielenia świadczenia. W takim przypadku – z uwagi na niezmienioną treść art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, przy braku przepisów odmiennie regulujących postępowanie w przypadku odmowy udzielenia (przyznania) świadczenia – nadal konieczne będzie przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i wydanie decyzji administracyjnej. Poza tym nadal pozostaną aktualne przywołane wcześniej uwagi związane z odmową wyrażenia zgody na wywiad i wynikające z tego konsekwencje z art. 107 ust. 4a ustawy. Można wręcz pokusić się o stwierdzenie, że pomimo tego, iż przepis art. 48a ust. 8a „zezwala” na nieprzeprowadzanie wywiadu środowiskowego, to w praktyce z uwagi na pozostałe przepisy ustawy (określające przesłanki udzielenia świadczenia – art. 48 i art. 2 ust. 1 ustawy), przeprowadzanie wywiadu może okazać się konieczne w celu właśnie ustalenia (lub nie) istnienia przesłanek udzielenia świadczenia w odniesieniu do konkretnej osoby.

Zwrot poniesionych wydatków 

Kolejną kwestią jest zwrot wydatków za udzielenie pomocy w formie schronienia. Zgodnie z ogólną regułą, wynikającą z przepisu art. 96 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, obowiązek zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej spoczywa na:

  1. osobie i rodzinie korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej,
  2. spadkobiercy osoby, która korzystała ze świadczeń z pomocy społecznej – z masy spadkowej,
  3. małżonku, zstępnych przed wstępnymi osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej

– przy czym wydatki na usługi, pomoc rzeczową, posiłki, zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie, zasiłki okresowe i zasiłki celowe przyznane pod warunkiem zwrotu podlegają zwrotowi w części lub całości, jeżeli dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej do zwrotu wydatków przekracza kwotę kryterium dochodowego.

W obecnym stanie prawnym osoby korzystające z pomocy w formie schronienia nie dokonują zatem zwrotu wydatków (w części lub całości) za udzielone świadczenia, wówczas gdy dochód zobowiązanego do zwrotu nie przekracza kwoty kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Jedynie w odniesieniu do udzielenia pomocy w formie schronienia w noclegowni i ogrzewalni zasad ta nie działa. Zgodnie bowiem z przepisem art. 48a ust. 8 ustawy o pomocy społecznej, wydatki poniesione za tak udzieloną pomoc nie będą podlegały już zwrotowi, bez względu na posiadany dochód. Ponownie podkreślić należy, że w przypadku udzielenia pomocy w formie schronienia w schronisku lub schronisku z usługami opiekuńczymi nadal będą obowiązywać zasady określone przepisem art. 96 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. 

Zgodnie z przepisem art. 48a ust. 1 ustawy, udzielenie schronienia następuje przez przyznanie tymczasowego schronienia w noclegowni, schronisku dla osób bezdomnych albo schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi. Katalog ten uzupełnia przepis art. 48a ust. 4 ustawy, zgodnie z którym tymczasowe schronienie może być udzielone również w formie ogrzewalni

Pewną konsekwencją w zakresie zwrotu wydatków jest też inna reguła w zakresie tzw. refundacji – tj. nałożonego przez przepis art. 101 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, na gminę właściwą ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały, obowiązku zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenia w miejscu pobytu. Zgodnie bowiem z przepisem art. 48a ust. 10 ustawy o pomocy społecznej, poniesione wydatki na świadczenia w postaci schronienia w ogrzewalni lub noclegowni udzielone na podstawie art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, nie podlegają zwrotowi przez gminę właściwą ze względu na miejsce zamieszkania albo miejsce ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Kolejny raz należy podkreślić, że reguła ta nie dotyczy udzielenia pomocy w formie schronienia w schronisku lub schronisku z usługami opiekuńczymi.

Podstawowe minimum

Ostatnią kwestią w tej części rozważań są tzw. minimalne standardy sposobów udzielania pomocy w formie schronienia w schronisku z usługami opiekuńczymi, schronisku, noclegowni i ogrzewalni. Zgodnie z przepisami art. 48a ust. 2, 2b, 3 i 4 ustawy:

  • schronisko dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi zapewniać ma osobom bezdomnym, które ze względu na wiek, chorobę lub niepełnosprawność wymagają częściowej opieki i pomocy w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych, ale nie wymagają usług w zakresie świadczonym przez jednostkę całodobowej opieki, zakład opiekuńczo-leczniczy lub zakład pielęgnacyjno-opiekuńczy, tymczasowe schronienie wraz z usługami opiekuńczymi oraz usługami ukierunkowanymi na wzmacnianie aktywności społecznej, w miarę możliwości wyjście z bezdomności i uzyskanie samodzielności życiowej,
  • schronisko dla osób bezdomnych zapewniać ma osobom bezdomnym, które podpisały kontrakt socjalny, całodobowe, tymczasowe schronienie oraz usługi ukierunkowane na wzmacnianie aktywności społecznej, wyjście z bezdomności i uzyskanie samodzielności życiowej,
  • noclegownia zapewniać ma schronienie osobom bezdomnym, świadcząc tymczasową pomoc w postaci miejsca noclegowego, w ramach której umożliwia się spędzenie nocy w warunkach gwarantujących ochronę życia i zdrowia,
  • ogrzewalnia natomiast ma umożliwiać interwencyjny, bezpieczny pobyt w ogrzewanych pomieszczeniach wyposażonych co najmniej w miejsca siedzące.

Należy dodać w tym miejscu, że z mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 48a ust. 14 ustawy o pomocy społecznej, Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej rozporządzeniem z dnia 27 kwietnia 2018 r. w sprawie minimalnych standardów noclegowni, schronisk dla osób bezdomnych, schronisk dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi i ogrzewalni (Dz. U. z. 2018 r., poz. 896) określił szczegółowo minimalny standard: 

  • podstawowych usług świadczonych w noclegowniach oraz minimalny standa...

Pozostałe 70% treści dostępne jest tylko dla Prenumeratorów.

Co zyskasz, kupując prenumeratę?
  • 10 wydań czasopisma "Doradca w Pomocy Społecznej"
  • Dostęp do wszystkich archiwalnych artykułów w wersji online
  • pełen dostęp do archiwalnych numerów czasopisma w wersji elektronicznej
  • ...i wiele więcej!
Sprawdź

Przypisy