Dołącz do czytelników
Brak wyników

Tematu numeru

20 lipca 2021

NR 83 (Lipiec 2021)

Uchwała rady gminy/powiatu z wsteczną mocą obowiązującą – czy w wyjątkowych przypadkach jest to dopuszczalne?

0 96

Jedną z częściej pojawiających się nieprawidłowości stwierdzanych przez organy kontroli i nadzoru w protokołach kontroli jednostek samorządu terytorialnego w zakresie realizacji zadań wynikających z ustawy o pomocy społecznej, ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej czy też ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jest naruszenie zasady ciągłości programów i strategii, a tym samym niezrealizowanie ustawowych zadań opracowywania tych dokumentów planistycznych na konkretne przedziały czasowe. Czy istnieje sposób, aby temu zaradzić?

Jednostki samorządu terytorialnego każdego szczebla ustawowo zobowiązywane są do opracowywania różnego rodzaju dokumentów planistycznych. Szczególnie dużo takich dokumentów tworzy się w obszarach działania jednostek organizacyjnych pomocy społecznej.
Na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 z późn. zm.):

POLECAMY

  • do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy opracowanie i realizacja gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych ze szczególnym uwzględnieniem programów pomocy społecznej, profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych i innych, których celem jest integracja osób i rodzin z grup szczególnego ryzyka (art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy);
  • do zadań własnych powiatu należy opracowanie i realizacja powiatowej strategii rozwiązywania problemów społecznych, ze szczególnym uwzględnieniem programów pomocy społecznej, wspierania osób niepełnosprawnych i innych, których celem jest integracja osób i rodzin z grup szczególnego ryzyka – po konsultacji z właściwymi terytorialnie gminami (art. 19 pkt 1 ustawy);
  • do zadań samorządu województwa należy opracowanie, aktualizowanie i realizacja strategii wojewódzkiej w zakresie polityki społecznej będącej integralną częścią strategii rozwoju województwa, obejmującej w szczególności programy: przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu, wyrównywania szans osób niepełnosprawnych, pomocy społecznej, profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, współpracy z organizacjami pozarządowymi – po konsultacji z powiatami (art. 21 pkt 1 ustawy).
     

Ważne

Z kolei zgodnie z ustawą z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 821 z późn. zm.):

  • do zadań własnych gminy należy opracowanie i realizacja 3-letnich gminnych programów wspierania rodziny (art. 176 pkt 1 ustawy),
  • do zadań własnych powiatu należy opracowanie i realizacja 3-letnich powiatowych programów dotyczących rozwoju pieczy zastępczej, zawierających między innymi coroczny limit rodzin zastępczych zawodowych (art. 180 pkt 1 ustawy),
  • do zadań własnych samorządu województwa należy opracowywanie programów dotyczących wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej, będących integralną częścią strategii rozwoju województwa (art. 183 pkt 2 ustawy).


Do tego należy jeszcze dodać choćby wynikający z art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, obowiązek opracowywania uchwalanego corocznie gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych stanowiącego część strategii rozwiązywania problemów społecznych, uwzględniającego cele operacyjne dotyczące profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, określone w Narodowym Programie Zdrowia. Nadto wspomnieć należy jeszcze gminne i wojewódzkie programy przeciwdziałania narkomanii opracowywane na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 2050).
To tylko kilka z ustawowych obowiązków o charakterze planistycznym, które wynikają z różnych przepisów.
Czasami zdarza się, że umknie uwadze osób odpowiedzialnych za przygotowanie projektów tych strategii czy programów, że niedługo upłynie okres, na który sporządzono poprzednio obowiązujący dokument. Bywa też, że zebranie danych niezbędnych do opracowania nowego programu wymaga zaangażowania kilku czy kilkunastu instytucji i jednostek, od których informacje przekazywane są z opóźnieniem. Zdarza się również, że zwłoka wywołana jest niezależnymi od wszystkich jednostek odpowiedzialnych okolicznościami powodującymi znaczne ograniczenie ich działalności (np. stan epidemii). Czasami dokument sporządzony jest w grudniu i właściwy organ uchwałodawczy będzie mógł przystąpić do jego uchwalania dopiero na początku następnego roku kalendarzowego – już po upływie okresu obowiązywania poprzedniego programu czy strategii.
Skutki tego opóźnienia są dwa: 
Po pierwsze – brak ciągłości pomiędzy jednym a drugim programem czy strategią (dotychczasowy przestał obowiązywać z końcem ostatniego roku obowiązywania, a następny – najczęściej zgodnie z uchwałą organów uchwałodawczych – wejdzie w życie z datą podjęcia uchwały). 
Po drugie – program wchodzący w życie z dniem podjęcia uchwały o jego przyjęciu uchwalony jest de facto na okres krótszy, niż przewidują to przepisy (np. trzyletni program wspierania rodziny, który został opracowany na lata 2021–2023, przyjęty uchwałą z 2 lutego 2021 r., która wchodzi w życie z dniem podjęcia, obowiązywać będzie nie przez 3 lata, ale 2 lata i 11 miesięcy, co stanowi naruszenie przepisów ustawy o wspieraniu rodziny…).
Ograniczenie tych niewątpliwie niekorzystnych skutków możliwe byłoby poprzez nadanie uchwałom przyjmującym te dokumenty wstecznej mocy obowiązującej. Jednak często spotykamy się ze stanowczym sprzeciwem organów uchwałodawczych, stojących na stanowisku, że takie działanie jest niezgodne z prawem, a zatem niedopuszczalne.
Ale czy na pewno?

Charakter prawny strategii i programów

Z pewnością odpowiedź na to pytanie ułatwi analiza charakteru prawnego dokumentów planistycznych, jakimi są strategie i programy, a w szczególności określenie, czy mamy do czynienia z aktami normatywnymi zawierającymi normy powszechnie obowiązujące.
W myśl art. 87 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a także – na obszarze działania organów, które je ustanowiły – akty prawa miejscowego.
Zgodnie ze stanowiskiem doktryny prawa oraz orzecznictwem sądów administracyjnych – dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Akt prawa miejscowego jest typem aktu normatywnego o szczególnych cechach, do których zalicza się jego generalny oraz zewnętrzny i abstrakcyjny charakter. W przypadku uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, staje się ona w tym zakresie aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (por.: wyrok NSA z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt: I OSK 669/06). Akty odnosić się zatem mają do zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś zrealizować się w wyniku jednorazowego zastosowania. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) występujących poza organami administracji, a będąc źródłami prawa powszechnie obowiązującego mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców) – mówi postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 maja 2018 r., sygn. akt: IV SA/Po 245/18.
Tymczasem akty prawne podjęte w oparciu o przytoczone przepisy nie spełniają opisanych wyżej wymogów aktu prawa miejscowego. Nie mają one waloru przepisów powszechnie obowiązujących na terenie jednostki samorządu terytorialnego, gdyż normy kompetencyjne w nich zawarte odnoszą się do przyjęcia aktu kierownictwa wewnętrznego adresowanego do organów gminy i podporządkowanych gminie podmiotów (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt: III SA/Gd 328/20, rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody zachodniopomorskiego z dnia 14 kwietnia 2021 r., Nr P-1. 4131. 94. 2021. AS1, rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody wielkopolskiego z dnia 19 marca 2021 r., Nr KN-I. 4131. 1. 108. 2021. 242).
W sposób jasny i precyzyjny wskazał wojewoda łódzki w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 10 maja 2021 r. 
Nr PNIK-I. 4131. 369. 2021: Strategia, o której mowa w przepisie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej jest planem działania gminy w zakresie pomocy społecznej i ma charakter aktu kierownictwa wewnętrznego. Jest formą pomocy skierowaną do mieszkańców gminy, po wcześniejszym rozeznaniu potrzeb gminy. Takie dokumenty programowe, wyznaczające kierunki działania jednostki samorządu terytorialnego w ramach realizacji zadań własnych gminy z zakresu pomocy społecznej mają charakter wewnętrzny. Przepisy stanowiące podstawę podjęcia tego typu uchwał nie stanowią delegacji do wydania aktu prawa miejscowego, bowiem programy, czy też strategie powinny być wyłącznie wizją gminy w zakresie rozwiązywania problemów społecznych występujących na jej terenie. Reasumując kwestionowana uchwała nie zawiera norm, które wskazują adresatom pewien sposób zachowania polegający np. na określeniu zakazów, nakazów. W konsekwencji należy stwierdzić, że treść uchwały nie pozwala na potraktowanie jej jako aktu prawa miejscowego [...].
Zatem z tych przyczyn uchwały przyjmujące dokumenty planistyczne stanowią akty normatywne niezawierające norm powszechnie obowiązujących [...].

Prawne możliwości uchwalenia strategii i programów z mocą wsteczną

Pamiętaj

Skutki przyjęcia programów czy strategii już po okresie obowiązywania poprzednich są dla jednostek samorządu terytorialnego niekorzystne z uwagi na to, że przy kontroli wojewody potraktowane zostaną jako uchybienia w realizacji zadań i znajdą swoje przełożenie na zalecenia pokontrolne. Pamiętać także należy, że raz wytknięta nieprawidłowość w protokole kontroli, o ile podobna zostanie stwierdzona przy następnej kontroli, stanowić będzie podstawę do zarzutu niezrealizowania zaleceń pokontrolnych, co z kolei powoduje nałożenie na włodarzy jednostki samorządu kary pieniężnej.


Protokoły kontroli, z którymi miałam okazję zapoznać się w ostatnim czasie, zawierają np. takie sformułowania: Poprzedni program obowiązywał w latach 2016–2018. Z dokumentacji kontrolnej wynika, że ww. uchwała weszła w życie z dniem jej podjęcia. Oznacza to, że w okresie od 1 stycznia do 25 lutego 2019 r. w gminie nie został opracowany program wspierania rodziny. Z dokumentacji kontrolnej wynika, że projekt ww. uchwały został przedłożony w Urzędzie Miejskim w […] przez kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w […] w grudniu 2018 r. Z uwagi na błędy w dokumencie został on zwrócony w celu ich usunięcia. To spowodowało, że finalnie program został przyjęty w lutym 2019 roku. Brak programu wspierania rodziny stanowi naruszenie art. 176 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.
Takie uchybienia znajdują potem odzwierciedlenie w zaleceniach pokontrolnych (w zakresie opracowania i realizacji 3-letniego programu wspierania rodziny: zachować ciągłość w opracowywaniu i reali...

Pozostałe 70% treści dostępne jest tylko dla Prenumeratorów

Co zyskasz, kupując prenumeratę?
  • 10 wydań czasopisma "Doradca w Pomocy Społecznej"
  • Dostęp do wszystkich archiwalnych artykułów w wersji online
  • pełen dostęp do archiwalnych numerów czasopisma w wersji elektronicznej
  • ...i wiele więcej!
Sprawdź

Przypisy