Schronienie dla bezdomnego – procedura kierowania do schroniska

Z informacji o wynikach kontroli przeprowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli w 2019 r. w OPS-ach i placówkach udzielających schronienia osobom bezdomnym (informacja o wynikach kontroli „Działania wspierające i aktywizujące osoby bezdomne”, Nr ewidencyjny: P/18/096, z dnia 4 maja 2020 r., https://www.nik.gov.pl/kontrole/P/18/096/) wynika, że stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości spowodowały sformułowanie następujących wniosków końcowych kierowanych do OPS-ów:

• zapewnienie możliwości udzielenia tymczasowego schronienia we wszystkich ustawowych formach;
• zlecanie zadania zapewnienia schronienia osobom bezdomnym w trybie zgodnym z obowiązującymi przepisami;
• zlecanie zapewnienia tymczasowego schronienia podmiotom mającym możliwości świadczenia zleconych usług;
• kierowanie osób bezdomnych do schronisk na podstawie decyzji administracyjnych, po wcześniejszym przeprowadzeniu wywiadów środowiskowych i zawarciu kontraktów socjalnych;
• szersze korzystanie z możliwości opracowania indywidualnych programów wychodzenia z bezdomności;
• finansowanie kosztów udzielenia tymczasowego schronienia osobom bezdomnym, zgodnie z obowiązującymi przepisami;
• przekazywanie wojewodom danych do rejestrów miejsc, w których gminy udzielają tymczasowego schronienia osobom bezdomnym;
• rzetelne upowszechnianie informacji odnośnie dostępnych form pomocy osobom bezdomnym w Biuletynie Informacji Publicznej.

Z kolei wnioski kierowane do organizacji pozarządowych zapewniających tymczasowe schronienie dotyczą:

• niepobierania opłat za pobyt w schronisku bezpośrednio od osób bezdomnych, które zostały skierowane przez OPS lub OPS współfinansował koszty ich pobytu;
• rozważenia możliwości szerszego korzystania z instytucji indywidualnych programów wychodzenia z bezdomności;
• zatrudniania osób na stanowiskach kierowników schronisk dla osób bezdomnych spełniających wymagania określone w przepisie art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej;
• dostosowania prowadzonych placówek zapewniających tymczasowe schronienie do wymogów określonych w rozporządzeniu w sprawie standardów z 2018 r.  w ustawowym terminie.

Zapewnienie możliwości udzielania tymczasowego schronienia we wszystkich ustawowych formach

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, zadaniem gminy o charakterze obowiązkowym jest udzielanie schronienia, zapewnienie posiłku oraz niezbędnego ubrania osobom tego pozbawionym. Z kolei, po myśli art. 48a ust. 1 ustawy, udzielenie schronienia następuje przez przyznanie tymczasowego schronienia w:

1. noclegowni,
2. schronisku dla osób bezdomnych albo
3. schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi.

Dodatkowo, tymczasowe schronienie może być udzielone również w formie ogrzewalni, która umożliwia interwencyjny, bezpieczny pobyt w ogrzewanych pomieszczeniach wyposażonych co najmniej w miejsca siedzące (art. 48a ust. 4 ustawy).

Ideą, którą kierują się zarówno NIK, jak i Ministerstwo, jest to, aby każda gmina zapewniła „swoim” bezdomnym możliwość schronienia w każdej z czterech wymienionych placówek. 

Wynika to wyraźnie zarówno z przywołanej powyżej informacji NIK o wynikach kontroli, jak również z wytycznych MRPiPS z kwietnia 2017 r. i z kwietnia 2018 r. (dostępne na stronie https://www.gov.pl/web/uw-podlaski/wytyczne-w-zakresie-pomocy-osobom-bezdomnym).

Zadanie polegające na zapewnieniu schronienia osobom bezdomnym gmina może zrealizować na kilka sposobów:
utworzenie jednostki budżetowej, której statutowym zadaniem będzie udzielanie schronienia osobom bezdomnym,

• zawarcie porozumienia międzygminnego z gminą, która zadanie to realizuje, a ma możliwość przyjęcia osób bezdomnych z innej gminy/innych gmin,
• zlecenie realizacji zadania organizacji pozarządowej na podstawie art. 25 ustawy,
• zakup usługi w placówce już prowadzonej przez organizację pozarządową.

Zdaję sobie jednak sprawę z tego, że tworzenie wszystkich typów placówek zapewniających tymczasowe schronienie osobom bezdomnym w każdej gminie w wielu przypadkach jest niecelowe choćby z punktu widzenia ekonomiki – jeśli w gminie (zwłaszcza małej, wiejskiej) jest kilku bezdomnych, to prowadzenie w niej schroniska, noclegowni i ogrzewalni jako jednostek budżetowych gminy stanowiłoby wydatkowanie środków z budżetu nieadekwatne do potrzeb. Pamiętać należy, że schronisko i schronisko z usługami opiekuńczymi to jednostki organizacyjne pomocy społecznej (art. 6 pkt 5 w związku z art. 51 ust. 4 i ust. 5 ustawy o pomocy społecznej), więc kierownik takiego ośrodka wsparcia musi spełniać wymogi kwalifikacyjne określone w art. 122 ustawy. Nadto zapewnienie bazy lokalowej, jej dostandaryzowanie do wymogów przewidzianych przepisami prawa dla placówek określonego typu, koszt zatrudnienia kierownika jednostki, głównego księgowego (o ile nie ma wspólnej obsługi), pozostałego personelu to wydatki, które znacznie przekroczyłyby koszty, które gmina mogłaby ponosić zapewniając realizację zadania w inny, przewidziany przepisami ustaw sposób.

Stąd też praktykowane jest zawieranie porozumień międzygminnych z gminami, które zadanie takie realizują, a mają możliwość realizacji ich także na rzecz innych gmin. Zgodnie z art. 74 ustawy z dnia 
8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, gminy mogą zawierać porozumienia międzygminne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych. Gmina wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin, związane z powierzonymi jej zadaniami, a gminy te mają obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonego zadania. Aktualnie często praktykowane jest zawieranie takich porozumień pomiędzy gminami sąsiednimi, często położonymi w granicach tego samego powiatu, w którym jedna gmina, z reguły większa, miejska realizuje zadania powierzone przez mniejsze gminy 
w zakresie prowadzenia ogrzewalni czy noclegowni (przykładowo: porozumienia realizowane przez Gminę Ruda Śląska, 

Gminę Miasto Stargard czy Gminę Miejską Kościerzyna). Nie wykluczam jednak możliwości zawarcia takiego porozumienia w zakresie powierzenia zadania schronienia w schronisku dla bezdomnych. Porozumienie w tym zakresie wymaga publikacji w dzienniku urzędowym województwa.

Z kolei, zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, organy administracji rządowej i samorządowej, zwane dalej „organami”, mogą zlecać realizację zadania z zakresu pomocy społecznej, udzielając dotacji na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zleconego zadania organizacjom pozarządowym, o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 tej ustawy, prowadzącym działalność w zakresie pomocy społecznej, zwanych dalej „podmiotami uprawnionymi”. Działając na tej podstawie, gmina może zlecić np. stowarzyszeniu czy fundacji realizację zadania polegającego na prowadzeniu wybranej bądź wszystkich form schronienia dla osób bezdomnych. W tym przypadku należy jednak pamiętać o tym, że zadanie takie w określonej lokalizacji organizacja prowadzi wyłącznie na rzecz gminy, która realizację takiego zadania jej powierzyła (to znaczy – wyłączona jest możliwość prowadzenia np. części schroniska jako zadania zleconego, a części w ramach działalności komercyjnej).

Ostatni z wymienionych sposobów zapewnienia realizacji zadania udzielania schronienia to zakup usługi – na podstawie umowy zawartej przez gminę z podmiotem prowadzącym placówkę (wzór umowy – załącznik nr 1).

Pamiętać jednak należy, że w sytuacji, gdy podmiot (organizacja pozarządowa) prowadzi placówkę na zlecenie innej gminy na podstawie art. 25 ustawy o pomocy społecznej, to zawarcie umowy na zakup usługi w tej placówce – w mojej ocenie – nie jest możliwy. Wówczas należałoby jednak rozważyć zawarcie porozumienia międzygminnego. Należy także mieć na uwadze okoliczność, że zakup usługi schronienia mieści się w katalogu zamówień publicznych – zgodnie z art. 2 pkt 13 ustawy – Prawo zamówień publicznych, należy przez nie rozumieć umowy odpłatne zawierane między zamawiającym a wykonawcą, których przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane. Stąd też należy przy zawieraniu takich umów rozważyć, czy będzie to zamówienie zwolnione z regulacji ustawowych, czy też wkroczy się już na grunt tej ustawy z obowiązkiem przeprowadzenia przetargu.

Niezależnie od sposobu, który gmina wybrała do wypełnienia obowiązku realizacji zadania polegającego na zapewnieniu schronienia, wszystkie miejsca zapewnienia schronienia powinny być ujawnione w rejestrze prowadzonym przez wojewodę. Zgłoszeniu będą zatem podlegać zarówno placówki prowadzone przez samą gminę, jak również te, które prowadzone są na zlecenie przez organizacje pozarządowe, bądź przez inną gminę na podstawie porozumienia międzygminnego. Ujawnieniu w rejestrze podlegać będą także miejsca „zakupione” przez gminę na podstawie umowy zawartej przez gminę z podmiotem prowadzącym schronisko. Zgłoszenia do rejestru dokonuje gmina:

• prowadząca placówkę;
• zlecająca na podstawie art. 25 ust. 1 zadanie prowadzenia placówki;
• która zawarła umowę z podmiotem niepublicznym na zakup usługi udzielenia tymczasowego schronienia w odpowiedniej formie, w placówce prowadzonej przez podmiot niepubliczny.

Wzory zgłoszeń zamieszczane są przez wojewodów na stronie BIP każdego urzędu (np. https://www.szczecin.uw.gov.pl/? type=article&action=view&id=1987).

Warto także zwrócić uwagę na okoliczność, że (w odróżnieniu np. od DPS-ów) chociaż prowadzenie działalności polegającej na udzielaniu schronienia podlega kontroli wojewody, to samo utworzenie schroniska nie wymaga jego zezwolenia. Zatem zanim zawrzemy umowę na zakup usługi schronienia, warto przeprowadzić rekonesans co do warunków i standardów danego schroniska. Dobrze jest mieć wiedzę choćby o statutowych podstawach podmiotu niepublicznego do prowadzenia tego rodzaju działalności, o tym, czy standardy spełniają wymogi ustawowe. To, że osoba bezdomna przyzwyczajona jest do ekstremalnych warunków, nie oznacza, że mamy dawać przyzwolenie na dalsze ich życie w warunkach urągających godności człowieka i jeszcze ponosić za to odpłatność.

Aktualnie, zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy, opłatę za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych ustala podmiot kierujący w uzgodnieniu z osobą kierowaną, uwzględniając przyznany zakres usług. Osoby nie ponoszą opłat, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty kryterium dochodowego.

Postępowanie w sprawie udzielenia schronienia

Udzielenie schronienia jako świadczenie z pomocy społecznej powinno następować w trybie przewidzianym w art. 48a ustawy o pomocy społecznej.

Przypomnieć należy, że udzielenie schronienia osobie bezdomnej jest świadczeniem niepieniężnym z pomocy społecznej (art. 36 pkt 2 lit. i ustawy). W przypadku ogrzewalni czy noclegowni – jest świadczeniem nieodpłatnym.

Natomiast w przypadku schroniska czy schroniska z usługami opiekuńczymi – odpłatnym lub częściowo odpłatnym (podobnie jak np. usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania) na zasadach określonych w art. 97 i uchwale rady gminy.

Warto także podkreślić, że poniesione wydatki na świadczenia w postaci schronienia w ogrzewalni lub noclegowni udzielone na podstawie art. 101 ust. 3 nie podlegają zwrotowi przez gminę właściwą ze względu na miejsce zamieszkania albo miejsce ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały.

Zgodnie z art. 48a ust. 2 i ust. 2a ustawy, schronisko dla osób bezdomnych zapewnia całodobowe, tymczasowe schronienie oraz usługi ukierunkowane na wzmacnianie aktywności społecznej, wyjście z bezdomności i uzyskanie samodzielności życiowej osobom bezdomnym, które podpisały kontrakt socjalny.

Zatem „idealny” schemat postępowania powinien wyglądać następująco:

Schemat 1. Wzorcowy schemat postępowania

W odniesieniu do podania osoby bezdomnej, wskazać należy, że świadczenia z pomocy społecznej, co do zasady, przyznawane są na wniosek osoby zainteresowanej (bądź innej osoby za zgodą osoby zainteresowanej). Osoba bezdomna powinna zatem najpierw trafić do OPS-u, a nie formalizować swój pobyt już przebywając w schronisku (jak to dotychczas często miało miejsce). Jeśli nie ma schronienia i nie dysponuje decyzją – schronisko albo przyjmuje bezdomnego na własne ryzyko, że za okres od przyjęcia do wydania decyzji kierującej nie otrzyma opłaty od gminy, albo za ten okres pobierze opłatę od samego bezdomnego (bo nie jest on jeszcze osobą korzystającą ze świadczenia z pomocy społecznej). Jeśli zaś nie ma schronienia i nie jest w schronisku – na czas prowadzenia postępowania powinien móc skorzystać z tych form schronienia, które nie wymagają przeprowadzenia wywiadu i wydania decyzji (ogrzewalnia, noclegowania). Dlatego też takie istotne jest, aby każda gmina dysponowała jednak wszystkimi formami schronienia przewidzianymi ustawą.

Wywiad pozwoli także na ustalenie dochodu osoby bezdomnej, ewentualnie także dla spełniania warunków do innych świadczeń (np. zasiłku stałego czy okresowego). W końcu wywiad stanie się też źródłem informacji o innych potrzebach, deficytach i potencjale osoby bezdomnej, kluczowych do zawarcia kontraktu socjalnego.