Dołącz do czytelników
Brak wyników

Tematu numeru

27 października 2020

NR 76 (Październik 2020)

Przypadki szczególnie uzasadnione, czyli o ekstraświadczeniach z pomocy społecznej

34

Istnieje katalog świadczeń z pomocy społecznej, w przypadku których, aby przyznanie ich było możliwe, organy powinny brać pod uwagę spełnienie dodatkowej przesłanki – „szczególnie uzasadnionego przypadku”. Ponieważ ustawa nie przybliża definicji tego określenia, szukać jej trzeba, poddając analizie orzecznictwo.

Rolą pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie obywatelom środków utrzymania ani pokrywanie wszelkich wydatków przez nich ponoszonych, lecz wyłącznie – jak to ujęto w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej – umożliwienie przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej oraz wspieranie w wysiłkach zmierzających do zaspokajania niezbędnych potrzeb.
Wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt: I OSK 1865/19

Niejednokrotnie w piśmiennictwie i orzecznictwie podkreśla się subsydiarną funkcję pomocy społecznej – subsydiarną, czyli opartą o zasadę pomocniczości, zgodnie z którą udzielenie świadczeń z pomocy społecznej powinno następować jedynie wówczas, gdy osoba nie jest w stanie zaspokoić swoich potrzeb poprzez dochody otrzymywane z pracy lub świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Regułą, na której opiera się system zabezpieczenia społecznego jest to, że człowiek poprzez pracę powinien zapewnić sobie i swej rodzinie środki egzystencji, a przewidując możliwość wystąpienia zdarzeń losowych uniemożliwiających wykonywanie pracy, zadbać o to, by móc korzystać z ubezpieczenia społecznego. Dopiero wówczas, gdy osoba nie ma zapewnionych środków utrzymania z tych źródeł lub są one niewystarczające, może domagać się ona, by państwo zapewniło jej wsparcie ze środków publicznych (por.: Sierpowska I., Zasada pomocniczości w pomocy społecznej, Acta Universitatis Wratislaviensis, Przegląd Prawa i Administracji LXXIX, Wrocław 2009, https://repozytorium.uni.wroc.pl/Content/99280/13_I_Sierpowska_Zasada_pomocniczosci_w_pomocy_spolecznej.pdf).
Zasadę pomocniczości można wywieść z treści art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (dalej: u.p.s.), zgodnie z którym pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Oznacza to, że jako instytucja nie wyręczamy jednostki z wykonania zadań, które może ona zrealizować samodzielnie, a pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy osoba/rodzina w sytuacji kryzysowej (rozumianej jako trudna sytuacja życiowa) przestaje być samowystarczalna. W takiej sytuacji zadaniem instytucji pomocy społecznej staje się – po myśli art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s. – wsparcie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka oraz zapobieżenie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem.

POLECAMY

Ważne

Na podkreślenie w kontekście powyższego zasługuje to, co jest celem pomocy społecznej – umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości… Umożliwienie, a nie wyręczanie. Jasne określenie tego celu w pracy instytucji pomocowych ma istotne znaczenie, albowiem zgodnie z art. 3 ust. 4 u.p.s., potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione tylko wówczas, gdy odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.


Zdaję sobie sprawę, że takie sztywne trzymanie się ustawowo określonego celu może powodować zarzuty braku empatii dla ludzkiej niedoskonałości, specyfiki klienta pomocy społecznej, braku zrozumienia dla życiowej nieporadności… Jednakże mam również świadomość tego, że czasem ta nieporadność życiowa klienta prezentowana jest wyłącznie na potrzeby pracownika socjalnego w celu przekonania go o tym, że przyznanie pomocy (najchętniej w formie pieniężnej) jest nieodzowne. Przypuszczam, że w każdym OPS-ie znalazłaby się co najmniej jedna osoba czy rodzina, która z pomocy społecznej uczyniła sobie stałe źródło dochodu, co nie miałoby miejsca, gdyby cały czas trzymano się powyżej określonego celu.
Tymczasem, jak podkreśla choćby orzecznictwo sądów administracyjnych, pomoc społeczna, zgodnie z intencją ustawodawcy, jedynie udziela wsparcia, a nie zastępuje indywidualnych wysiłków w dążeniu do poprawy sytuacji bytowej klienta. 

Pamiętaj

Artykuł 3 ustawy o pomocy społecznej nie może w żadnym razie prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła dochodów. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, który pomocy społecznej wyznaczył jedynie funkcję wspierania tych wysiłków, a nie ich zastępowania (por.: wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt: II SA/Łd 318/16, wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt: I OSK 2209/15).


O ile w przypadku obligatoryjnych form pomocy społecznej (do których zalicza się zasiłek stały i zasiłek okresowy) organ udzielający pomocy ma bardzo ograniczoną możliwość odmowy przyznania tych świadczeń, o tyle już zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej. Oznacza to, że – w odróżnieniu od form obowiązkowych – organ może, lecz nie musi go przyznać, nawet w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 u.p.s. Uznanie takie uzależnione jest od wielkości przyznanych z budżetu państwa środków finansowych na pomoc społeczną oraz od liczby osób uprawnionych do korzystania z tej pomocy i ubiegających się o nią, a także od indywidualnej postawy klienta. Nie można przyjmować, że zawsze w razie spełniania ustawowych przesłanek (kryterium dochodowe, wystąpienie jednego lub kilku powodów wymienionych w art. 7 ustawy) każda potrzeba osoby ubiegającej się o pomoc winna być przez organy uznana za niezbędną do zaspokojenia i na każdą z nich należy udzielić pomocy.
Istotna jest jeszcze inna okoliczność, którą – w przypadku kilku świadczeń z pomocy społecznej – organy winny brać pod uwagę przy kwalifikowaniu osoby do pomocy, a mianowicie spełnienie dodatkowej przesłanki „szczególnie uzasadnionego przypadku”, od którego wystąpienia uzależnione jest przyznanie takiego świadczenia. Ustawa – choć posługuje się tym pojęciem – nie zawiera jednak legalnej definicji takiego przypadku. Dlatego dla jego zdefiniowania niezbędna jest analiza orzecznictwa sądowego.

Specjalny zasiłek celowy

Jednym ze świadczeń uzależnionych od spełnienia przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku jest specjalny zasiłek celowy. Zgodnie z art. 41 pkt 1 u.p.s., w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem (np. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt: I OSK 186/20), przyznawanie specjalnego zasiłku celowego ma charakter wyjątkowy, gdyż nie wymaga od osoby ubiegającej się o tę pomoc spełnienia kryteriów dochodowych określonych w art. 8 u.p.s., natomiast o możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego decyduje sytuacja życiowa wnioskodawcy, którą organ pomocy społecznej jest zobowiązany zbadać i ocenić pod kątem wystąpienia przypadku szczególnie uzasadnionego.
Zatem, jak wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt: III SA/Gd 591/19, orzekając w przedmiocie przyznania takiego świadczenia organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom mieszczącym się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Nie ulega przy tym wątpliwości, że organ pomocy społecznej nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również zawsze udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Jednocześnie żaden z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie zobowiązuje organów pomocy społecznej do całkowitego i pełnego pokrywania wszelkich potrzeb osób wnioskujących. Nawet spełnienie ustawowych kryteriów kwalifikujących do przyznania pomocy społecznej nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia – i to w wysokości odpowiadającej jej oczekiwaniom.
Skoro zatem specjalny zasiłek celowy ma być wyjątkiem, a nie regułą, a jego przyznanie uzależnione jest od owego przypadku szczególnie uzasadnionego, należałoby wyjaśnić, jak ten termin określany jest w orzecznictwie.
I tak, w przywołanym wyroku NSA z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt: I OSK 186/20, wskazano, że przez pojęcie „szczególnie uzasadnionego przypadku” należy rozumieć taką sytuację życiową osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że zaistniały nagłe, drastyczne, dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe zdarzenia, które to zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani do zdarzeń nadzwyczajnych (zob. wyrok NSA z 12 maja 2011 r., sygn. akt: I OSK 164/11, CBOSA). Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (W. Maciejko, P. Zaborniak: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 202).
Z kolei, w wyroku z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt: III SA/Gd 591/19, WSA w Gdańsku stwierdził, że musi być to przypadek na tyle charakterystyczny i odbiegający od sytuacji innych osób znajdujących się w trudnym położeniu, że uzasadnia przyznanie pomocy z uwagi na nadzwyczajność zdarzenia, które wystąpiło i jest na tyle dotkliwe w skutkach, że dana osoba sobie z nim nie poradzi, nawet przy 
uwzględnieniu możliwości ludzkiej zapobiegliwości (zob. wyrok NSA: z dnia 16 listopada 2018 r., sygn. akt: I OSK 3072/18; z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt:I OSK 179/18 oraz z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt: I OSK 383/17). Innymi słowy, specjalny zasiłek celowy powinien być traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej, przy czym przyznanie tego rodzaju zasiłku powinno uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy (w tym indywidualną sytuację strony i ogólną sytuację pozostałych).
W świetle powyższego okoliczności, takie jak pogorszenie stanu zdrowia, opłaty za energię elektryczną, koszty zakupu lekarstw, konieczność wynajmowania mieszkania nie noszą znamion niecodzienności czy nadzwyczajności, wymaganej dla przyznania zasiłku określonego w art. 41 pkt 1 u.p.s.
Dalej, skoro pomoc społeczna przeznaczona jest na zaspokojenie najbardziej koniecznych i podstawowych potrzeb bytowych osób i rodzin wymagających wsparcia, to – zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt: I OSK 1865/19 – za szczególne przypadki uzasadniające przyznanie specjalnego zasiłku celowego nie zostały uznane: spłata zadłużenia, opłacenie rachunku za gaz, brak środków na bieżące wydatki, uregulowanie opłat za pobyt w domu studenckim, zapłata kary za przejazd środkami komunikacji, zakup biletów MPK. Nie noszą one bowiem znamion przypadku szczególnie uzasadnionego, ocenianego przez pryzmat podstawowych potrzeb bytowych, których zaspokojenie mają na celu świadczenia z pomocy społecznej.

Posiłek lub całodzienne wyżywienie dla osób umieszczonych w schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi

Zgodnie z art. 48a ust. 1 u.p.s., udzielenie schronienia następuje przez przyznanie tymczasowego schronienia w noclegowni, schronisku dla osób bezdomnych albo schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi. Zatem schronisko dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi jest odrębnym typem schroniska. Zapewnia osobom bezdomnym, które ze względu na wiek, chorobę lub niepełnosprawność wymagają częściowej opieki i pomocy w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych, ale nie wymagają usług w zakresie świadczonym przez jednostkę całodobowej opieki, zakład opiekuńczo-leczniczy lub zakład pielęgnacyjno-opiekuńczy, tymczasowe schronienie wraz z usługami opiekuńczymi oraz usługami ukierunkowanymi na wzmacnianie aktywności społecznej, w miarę możliwości wyjście z bezdomności i uzyskanie samodzielności życiowej.
Umieszczenie w takim ośrodku wsparcia nie musi za sobą nieść dodatkowych świadczeń. Jednakże, zgodnie z art. 48a ust. 2c u.p.s., w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobom bezdomnym umieszczonym w takim schronisku zapewnia się posiłek lub całodzienne wyżywienie. Następować to będzie w szczególności w sytuacji, gdy bezdomny nie ma żadnego dochodu bądź też uzyskuje dochód na tyle niewielki, że konieczność ponoszenia wydatków np. na leki czy środki higieniczne nie pozwala już na zaspokojenie innej niezbędnej potrzeby, jaką jest wyżywienie bądź też osoba z uwagi na okoliczności zdrowotne nie jest w stanie sama zapewnić sobie posiłków.
Ponieważ przepis ściśle wskazuje na szczególnie uzasadniony przypadek, należy mieć na uwadze konieczność stosownego uzasadnienia w decyzji administracyjnej okoliczności przyznania takiego świadczenia.

Udzielenie ulgi w zakresie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń (art. 104 ust. 4 u.p.s.) i zwolnienia z ponoszenia odpłatności

Zgodnie z art. 104 ust. 1 i ust. 3 u.p.s., należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wysokość tych należności oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Z kolei po myśli art. 104 ust. 4 u.p.s., w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty.
Należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na to, że przewidziane w art. 104 ust. 4 ustawy ulgi to nie to samo, co zwolnienia z odpłatności przewidziane choćby w art. 64 u.p.s. czy § 6 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. Nr 189, poz. 1598 z późn. zm.). Chociaż i w tych przepisach pojawia się pojęcie szczególnie uzasadnionego przypadku. Zgodnie z przywołanym powyżej § 6 rozporządzenia w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych na wniosek osoby zainteresowanej lub pracownika socjalnego można zwolnić ją częściowo lub całkowicie z ponoszenia odpłatności przez określony czas właśnie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przykładowo wskazano w tym przepisie okoliczności, które mogłyby za taki przypadek uchodzić. Natomiast w szerszym ujęciu, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, za szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w § 6 rozporządzenia, należy uznać taką sytuację, która ma charakter nadzwyczajny, niespodziewany i w takim stopniu rzutuje na sytuację osoby, że nieuzasadnionym byłoby egzekwowanie od niej opłaty (por.: wyrok WSA w Lublinie z dnia 3 marca 2020 r., sygn....

Pozostałe 70% treści dostępne jest tylko dla Prenumeratorów

Co zyskasz, kupując prenumeratę?
  • 10 wydań czasopisma "Doradca w Pomocy Społecznej"
  • Dostęp do wszystkich archiwalnych artykułów w wersji online
  • pełen dostęp do archiwalnych numerów czasopisma w wersji elektronicznej
  • ...i wiele więcej!
Sprawdź

Przypisy