Świadczenia rodzinne a dochód osoby uprawnionej do zasiłku stałego

Świadczenia pieniężne z pomocy społecznej są wypłacane jeżeli osoba lub rodzina spełnia kryterium dochodowe (co oznacza jednocześnie spełnienie wymogu ubóstwa, o którym mowa w art. 7 pkt 1), przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2–15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. O tym, co dla potrzeb pomocy społecznej jest dochodem, decyduje treść art. 8 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 z późn. zm.). 

I niby wszystko jest oczywiste, ale okazuje się, że problemy budzi kwestia rozstrzygania, czy dochód z danego źródła to dochód całej rodziny, czy też ściśle określonej osoby. Nie ma to większego znaczenia przy zasiłkach okresowych czy celowych. Jednakże w przypadku zasiłku stałego kryterium dochodowe musi spełnić nie tylko rodzina, ale także i sam uprawniony. I to właśnie w takich przypadkach istotna jest prawidłowa kwalifikacja beneficjenta dochodu – od tego bowiem może zależeć rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania tego świadczenia.

Zgodnie bowiem z art. 37 ust. 1 ustawy, zasiłek stały przysługuje:

• pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej,
• pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie, są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.

Dochód

Definicja dochodu zawarta została w art. 8 ust. 3 ustawy. I tak, zgodnie z tym przepisem, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o:

• miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych,
• składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach,
• kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Po myśli art. 8 ust. 4 ustawy do dochodu ustalonego, zgodnie z ust. 3, nie wlicza się:

• jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego,
• zasiłku celowego,
• pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty,
• wartości świadczenia w naturze,
• świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych,
• świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w ustawie z dnia 20 marca 2015 r. 

o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych,

• dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego,
• świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, oraz dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
• świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o Karcie Polaka.

Dodatkowo w art. 6 pkt 2–4 ustawy zawarte zostały definicje „dochodu dziecka”, „dochodu na osobę w rodzinie” i „dochodu rodziny”. Zgodnie z nimi:

• dochód dziecka to dochód, do którego zalicza się kwotę otrzymywanej renty wraz z dodatkiem dla sierot zupełnych, zasiłek pielęgnacyjny, dodatek pielęgnacyjny, otrzymywane alimenty oraz kwotę odpowiadającą dochodom uzyskiwanym z majątku dziecka;
• dochód na osobę w rodzinie to dochód rodziny podzielony przez liczbę osób w rodzinie;
• dochód rodziny to suma miesięcznych dochodów osób w rodzinie.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy, osoba pozostająca w rodzinie, która ubiega się o zasiłek stały – oprócz spełnienia warunku niezdolności do pracy z powodu wieku lub całkowitej niezdolności do pracy – musi spełnić także warunek nieprzekroczenia kryterium dochodowego ustalonego zgodnie z art. 8. Przy czym warunek ten musi spełnić nie tylko w odniesieniu do dochodu na osobę w rodzinie, ale także dochodu własnego („jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie”). Oznacza to, że w sytuacji gdy dochód własny/osobisty takiej osoby przekroczy kryterium dochodowe, ustalone obecnie w wysokości 528 zł, to zasiłek stały nie będzie jej przysługiwał nawet wówczas, gdy dochód na osobę w rodzinie nie przekroczy tego kryterium.

Z orzecznictwa wynika, że dokonując kwalifikacji dochodu, należy przyjmować nie tylko wykładnię gramatyczną, lecz także funkcjonalną i celowościową, a pojęcie dochodu osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku stałego (art. 37 ust. 1  pkt 2 ustawy) wiązać należy z dochodem, jaki strona uzyskuje dzięki własnej aktywności życiowej, np. wynagrodzenie za pracę bądź z uwagi na przysługujące wyłącznie jej przymioty, np. renta z tytułu niezdolności do pracy (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt: II SA/Sz 417/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt: I SA/Wa 181/16).

Kiedy pojawiają się wątpliwości?

O ile w sposób niebudzący wątpliwości rozstrzygnięte zostało ustawowo, że świadczenia wychowawcze przyznawane na podstawie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie są wliczane w ogóle do dochodu, od którego zależy uzyskanie uprawnień do świadczeń z pomocy społecznej, o tyle świadczenia rodzinne wypłacane na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 z późn. zm.) taki dochód – w rozumieniu art. 8 ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej – stanowią.

Wątpliwości budzi – w kontekście powyższych przepisów – wyliczenie dochodu osoby ubiegającej się o zasiłek stały (bądź świadczenie to pobierającej) w sytuacji, gdy jest to osoba gospodarująca wspólnie z innymi członkami rodziny; w tym dziećmi, na które osobie tej zostało przyznane prawo do świadczeń rodzinnych. W szczególności natomiast – czy przyznane takiej osobie jako rodzicowi zasiłki rodzinne z dodatkami stanowią jedynie dochód rodziny, czy też wliczane powinny być także do dochodu osobistego ubiegającego się o zasiłek stały.

Wspomniana już ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych do świadczeń tych zalicza,

• zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego,
• świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne,
• zapomogę wypłacaną przez gminy, na podstawie art. 22a (tzw. „becikowe gminne”),
• świadczenia wypłacane przez gminy na podstawie art. 22b (dodatkowe świadczenia ustanawiane przez gminy na podstawie aktów prawa miejscowego),
• jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia się dziecka,
• świadczenie rodzicielskie.

Rozstrzygając kwestie związane z kwalifikowaniem uzyskiwanych świadczeń rodzinnych, należy mieć na względzie dwie zasady, na które powołuje się orzecznictwo sądów administracyjnych. 

Pierwsza z nich odnosi się do dochodów niewliczanych do dochodu osoby i rodziny, a wymienionych w art. 8 ust. 4 ustawy i stanowi ona – po myśli tych orzeczeń – że katalog zawarty w tym przepisie ma charakter zamknięty, a świadczenia w nim wskazane są wymienione enumeratywnie. Oznacza to, że jeśli jakiś rodzaj dochodu nie znajduje się w katalogu zawartym w art. 8 ust. 4 ustawy, to należy wliczać go do...