Dołącz do czytelników
Brak wyników

Prawo pod lupą

12 maja 2022

NR 90 (Kwiecień 2022)

W ostatnią drogę z OPS-em… – czyli o sprawieniu pogrzebu przez gminę

0 33

Zazwyczaj zorganizowanie uroczystości pogrzebowej jest dla pogrążonych w smutku członków rodziny i przyjaciół zmarłego możliwością oddania mu ostatniej posługi, okazania szacunku i godnego pożegnania. Jednak bywa i tak, że tej rodziny i przyjaciół nie ma, a jeśli nawet są – nie wyrażają zainteresowania sprawieniem pogrzebu. Co w takim wypadku stanowią przepisy obowiązujących ustaw?

Zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U.z 2020 r., poz. 1947), prawo pochowania zwłok ludzkich ma:

POLECAMY

  • najbliższa pozostała rodzina osoby zmarłej, a mianowicie:
    • pozostały małżonek(-ka);
    • krewni zstępni;
    • krewni wstępni;
    • krewni boczni do 4 stopnia pokrewieństwa;
    •  powinowaci w linii prostej do 1 stopnia.
  • właściwe organy wojskowe – w przypadku osób wojskowych zmarłych w czynnej służbie wojskowej;
  • organy państwowe, instytucje i organizacje społeczne w przypadku pochowania zwłok osób zasłużonych wobec Państwa i społeczeństwa;
    a także
  • każda osoba, która do tego dobrowolnie się zobowiąże.

Obowiązek pochowania zwłok niepochowanych przez wymienione podmioty albo nieprzekazanych do celów naukowych, spoczywa na gminie właściwej ze względu na miejsce zgonu, a w przypadku osób pozbawionych wolności, zmarłych w zakładach karnych lub aresztach śledczych – przez dany zakład karny lub areszt śledczy, z wyjątkiem zwłok osób, które uwolniły się z zakładu karnego lub aresztu śledczego oraz osób, które przebywały poza terenem zakładu karnego lub aresztu śledczego, w szczególności w trakcie korzystania z zezwolenia na czasowe opuszczenie tego zakładu lub aresztu bez dozoru lub asysty funkcjonariusza Służby Więziennej.
Jeśli obowiązek taki spada na gminę, zadanie to wykona OPS/CUS, a to z tej przyczyny, że sprawienie pochówku jest właśnie zadaniem pomocy społecznej wymienionym w katalogu świadczeń niepieniężnych (art. 36 pkt 2 lit. f ustawy o pomocy społecznej).
Co do sposobu sprawienia pogrzebu przepisy ustawy są bardzo ograniczone. Jedyna regulacja w tym zakresie znajduje się w art. 44 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym sprawienie pogrzebu odbywa się w sposób ustalony przez gminę, zgodnie z wyznaniem zmarłego. Jednocześnie w przepisach ustawy zabrakło wyraźnej delegacji do tego, w jakiej formie to ustalenie przez gminę ma nastąpić.

Czy potrzebna uchwała?

Brak wyraźnej delegacji dla rady gminy do ustalenia sposobu sprawienia pogrzebu – jak to ma miejsce choćby w przypadku zasad ustalania odpłatności za usługi opiekuńcze – powoduje, że gminy prezentują różne stanowiska co do podejmowania uchwał w tym zakresie. W naszej ocenie – popartej praktyką – podjęcie takiej uchwały jest zarówno obligatoryjne, jak i całkowicie zasadne. Brak delegacji dla rady gminy, wynikającej z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (ustawa), do podjęcia uchwały w sprawie sposobu sprawienia pogrzebu, nie jest przeszkodą do jej uchwalenia. W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Mazowieckiego z dnia 12 maja 2021 r., Nr WNP-I.4131.94.2021.MW (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2021 r., poz. 4413) wskazano wyraźnie, że zgodnie z dyspozycją art. 17 ust. 1 pkt 15 ustawy do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy sprawienie pogrzebu, w tym osobom bezdomnym. Z kolei jak stanowi art. 44 ustawy sprawienie pogrzebu odbywa się w sposób ustalony przez gminę, zgodnie z wyznaniem zmarłego. Przepis ten w powiązaniu z art. 18 ust. 1 u.s.g. określającym domniemanie kompetencji rady gminy, stanowi podstawę dla organu stanowiącego do podjęcia uchwały w zakresie sposobu sprawienia pogrzebu przez tę jednostkę samorządu terytorialnego.
W odniesieniu do tej kwestii wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt: I OSK 258/16 wprost stwierdził, że skoro przepisy prawa materialnego, tj. ustawy o pomocy społecznej nie wskazują organu gminy właściwego dla ustalenia sposobu sprawienia pogrzebu, to organem obowiązanym do dokonania ustaleń w tym zakresie jest rada gminy.
Dlaczego podjęcie uchwały jest zasadne? Dlatego, że po pierwsze – uchwałą taką można wyraźnie ustalić zakres czynności kryjących się pod ogólnym pojęciem „sprawienia pogrzebu”, po drugie – uregulować sposób sprawienia pochówków (i ich częstotliwość) dzieci martwo urodzonych (szczątków dzieci utraconych), po trzecie – wskazać miejsce pochówku tych zwłok.
Zwłaszcza zakres czynności wchodzących w zakres sprawienia pogrzebu ma duże znaczenie. Spotkałyśmy się już bowiem z sytuacją, w której członkowie rodziny – choć nie byli zainteresowani zorganizowaniem pogrzebu swojego krewnego czy powinowatego – 
zjawiali się w OPS z pretensjami, że od pogrzebu minął rok czy dwa, a OPS w dalszym ciągu nie postawił pomnika, czy też, że grób jest zaniedbany, a skoro OPS sprawił pochówek, to powinien także dbać np. o usunięcie liści z grobu, a także – dlaczego zmarły został pochowany w zbiorowej mogile. Tych wszystkich roszczeń pozwala uniknąć jasna reguła wyrażona w uchwale.

O czym należy pamiętać, opracowując treść uchwały?

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 15 ustawy o pomocy społecznej do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy sprawienie pogrzebu, w tym osobom bezdomnym. Z kolei, zgodnie z cytowanym już art. 44 
ustawy, sprawienie pogrzebu odbywa się w sposób ustalony przez gminę, zgodnie z wyznaniem zmarłego, przy czym pojęcie „sposób” oznacza określoną metodę, formę wykonania czegoś, algorytm zrobienia czegoś, rozwiązania jakiegoś problemu. Zatem przez ustawowy nakaz ustalenia przez gminę sposobu sprawienia pogrzebu należy rozumieć powinność określenia pewnych ogólnych wytycznych, ewentualnie zespołu zasad, reguł wskazujących na tryb, formę, metodę danego postępowania, w tym przypadku odnoszących się do sprawienia samej czynności pogrzebu, a skierowanych do jednostki organizacyjnej gminy. Ustalenie sposobu sprawienia pogrzebu powinno mieć charakter ogólny i przybrać formę określonych zasad obowiązujących przy organizacji każdego pogrzebu przez gminę (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2016 roku, sygn. akt: I OSK 258/16). Nadto nie powinno wychodzić poza ramy kompetencyjne gminy wskazane w art. 44 ustawy o pomocy społecznej.
Zaprezentowane wprowadzenie jest warte zapamiętania z uwagi na to, jakie nieprawidłowości w podejmowanych uchwałach są przedmiotem rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów czy orzeczeń sądów administracyjnych.
Do najczęstszych błędów przy przyjmowaniu przez rady gmin w uchwałach należy uznanie ich za akty prawa miejscowego i tym samym uzależnienie ich obowiązywania od ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Tymczasem uchwała ta nie ma takiego charakteru. Aktem prawa miejscowego jest bowiem akt uchwalony przez radę gminy na podstawie upoważnienia ustawowego, powszechnie obowiązujący na obszarze danej gminy, zawierający normy generalne oraz abstrakcyjne. Uchwała o sposobie sprawienia pogrzebu nie spełnia tych wymogów, nie zawiera żadnych postanowień o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, kierowanych do podmiotów zewnętrznych wobec rady gminy, ale określa jedynie czynności, które właściwe jednostki gminne mają wykonywać w ramach sprawienia pogrzebu (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt: IV SA/Gl 358/15). Zatem do tej uchwały nie znajduje zastosowania formuła, zgodnie z którą uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej opublikowania w dzienniku urzędowym.
Kolejnym uchybieniem jest niewłaściwe sformułowanie opisu czynności niezbędnych do dokonania pochówku. Działając na podstawie art. 44 ustawy, rada gminy winna określić zamknięty katalog czynności pogrzebowych, które wykonuje gmina, w ramach sprawienia pogrzebu. Przy czym katalog ten winien być kompleksowy, niepozostawiający organom stosującym uchwałę jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych – por.: rozstrzygnięcie nadzorcze Nr NPII.4131.1.258.2021 Wojewody Śląskiego z dnia 2 kwietnia 2021 r. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2021 r., poz.2606). Dlatego nie wystarczy przywołanie w katalogu tylko kilku czynności i dodanie sformułowania „w szczególności”.
Nadto należy unikać sformułowania, że w sytuacji, gdy nie jest znane wyznanie zmarłego bądź gdy był on osobą niewierzącą, pogrzeb powinien być sprawiony z uwzględnieniem panujących w tym zakresie miejscowych zwyczajów i tradycji. W ocenie organów nadzoru stanowi to powtórzenie i jednoczesną modyfikację przepisu art. 44 ustawy, a dokonując takiej regulacji, rada gminy przekracza zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 44 ustawy o pomocy społecznej.
Unikać należy także – niezgodnego z art. 10 ust. 3 ustawy o cmentarzach – określania kręgu osób, którym przysługuje prawo pochówku przez gminę poprzez zapis o treści np. „Gmina sprawia pogrzeb osobom zmarłym zamieszkałym lub przebywającym w chwili zgonu na terenie gminy w przypadku braku innych osób lub podmiotów, o których mowa w art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 roku o cmentarzach i chowaniu zmarłych”. Poza tym, że jest to sprzeczne ze wskazanym już art. 10 ust. 3 ustawy o cmentarzach, to dodatkowo wykracza poza dyspozycję art. 44 ustawy o pomocy społecznej (por.: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt: II SA/Go 95/18).
Uchwała nie powinna zawierać także określenia zasad zwrotu wydatków poniesionych na sprawienie pogrzebu, albowiem po pierwsze – nie mieści się to w definicji sposobu zorganizowania pogrzebu, na który wskazuje art. 44 ustawy o pomocy społecznej, nadto kwestia ta została wyczerpująco uregulowana w art. 96 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, który określa, z jakich źródeł gmina organizująca pogrzeb może uzyskać zwrot wydanych na ten cel środków (por.: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt: IV SA/Gl 523/18). Z ostrożnością też należy podejść do kwestii limitowania wydatków na sprawienie pogrzebu, bo takie uprawnienie nie wynika ani z ustawy o pomocy społecznej, ani z ustawy o cmentarzach – por.: rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego 
Nr NP-II.4131.1.2.2022.5 z dnia 7 stycznia 2022 r. (Dz. Urz. 
Woj. Wielkopolskiego z 2022 r., poz. 522).

Od kogo zwrot kosztów

Zgodnie z art. 10 ust. 4 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, obowiązek pochowania zwłok przez gminę nie wyklucza żądania zwrotu kosztów na podstawie innych ustaw. Natomiast po myśli art. 96 ust. 3 
ustawy o pomocy społecznej, w przypadku pokrycia kosztów pogrzebu przez gminę, poniesione wydatki podlegają zwrotowi z masy spadkowej, jeżeli po osobie zmarłej nie przysługuje zasiłek pogrzebowy.
Ta regulacja uprawnia gminę do dochodzenia zwrotu wydatków na sprawienie pogrzebu na dwa sposoby:

  • w przypadku pochowania osoby, w razie śmierci której przysługuje zasiłek pogrzebowy – od ZUS na zasadach określonych w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub
  • z masy spadkowej po zmarłym – od jego spadkobierców.

Powyższe oznacza, że w sytuacji, gdy nie można ustalić spadkobierców zmarłego, gdy nie pozostawił on żadnego majątku, a jednocześnie nie był osobą, po której przysługuje zasiłek pogrzebowy – koszt pogrzebu będzie obciążał gminę, która pochówek sprawiła.
Natomiast uprawnienie do dochodzenia zasiłku pogrzebowego przez gminę będzie miało miejsce w sytuacji określonej w art. 77 i nast. ww. ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zgodnie z art. 77 ust. 1 tej ustawy, zasiłek pogrzebowy przysługuje m.in. w razie śmierci ubezpieczonego, osoby pobierającej emeryturę lub rentę, osoby, która w dniu śmierci nie miała ustalonego prawa do emerytury lub renty, lecz spełniała warunki do jej uzyskania i pobierania. Zatem, jeśli pochowany przez gminę zmarły był np. emerytem albo osobą pracującą, za którą odprowadzane były składki na ubezpieczenie emerytalno-rentowe, wówczas gmina (a w praktyce działający w jej imieniu OPS/CUS) może wystąpić z wnioskiem o wypłatę zasiłku pogrzebowego. Albowiem, zgodnie z art. 78 ww. ustawy, zasiłek pogrzebowy przysługuje osobie, która pokryła koszty pogrzebu, w tym pracodawcy, domowi pomocy społecznej, gminie, powiatowi, osobie prawnej kościoła lub związku wyznaniowego, jeżeli pokryły koszty pogrzebu. Po myśli art. 79 ww. ustawy, zasiłek przysługuje w wysokości udokumentowanych kosztów pogrzebu, nie wyższej jednak niż ustawowo określona – aktualnie 4000 zł.
Prawo do zasiłku pogrzebowego wygasa w razie niezgłoszenia wniosku o jego przyznanie w okresie 12 miesięcy od dnia śmierci osoby, po której zasiłek przysługuje, a jeżeli zgłoszenie wniosku o zasiłek pogrzebowy w tym terminie było niemożliwe z powodu późniejszego odnalezienia zwłok lub zidentyfikowania osoby zmarłej albo z innych przyczyn całkowicie niezależnych od osoby uprawnionej, prawo do zasiłku pogrzebowego wygasa po upływie 12 miesięcy od dnia pogrzebu – przy czym dokumentem potwierdzającym okoliczności lub przyczyny opóźnienia jest zaświadczenie Policji lub prokuratury, odpis zupełny aktu zgonu lub inny dokument urzędowy potwierdzający zaistnienie okoliczności lub przyczyn uniemożliwiających zgłoszenie wniosku w terminie.
Na podkreślenie zasługuje tak...

Pozostałe 70% treści dostępne jest tylko dla Prenumeratorów

Co zyskasz, kupując prenumeratę?
  • 10 wydań czasopisma "Doradca w Pomocy Społecznej"
  • Dostęp do wszystkich archiwalnych artykułów w wersji online
  • pełen dostęp do archiwalnych numerów czasopisma w wersji elektronicznej
  • ...i wiele więcej!
Sprawdź

Przypisy