Dołącz do czytelników
Brak wyników

Prawo pod lupą , Otwarty dostęp

23 lutego 2021

NR 78 (Luty 2021)

Odpłatność za DPS a członek rodziny za granicą

68

Chociaż przepisy art. 61 ustawy o pomocy społecznej – z kilkoma modyfikacjami – obowiązują od początku jej wejścia w życie, niezmiennie pojawia się ten sam problem, związany z ustalaniem odpłatności dla zobowiązanych członków rodziny mieszkańca DPS: jak postępować w przypadku, gdy któryś z nich przebywa poza granicami kraju?

Problemy związane z ustalaniem odpłatności, do której zobowiązani są członkowie rodziny osoby umieszczanej bądź już umieszczonej w DPS, występowały od lat. Pomimo kilkukrotnej nowelizacji przepisów art. 61 ustawy o pomocy społecznej, nie udaje się tych problemów wyeliminować. Pomijając jednak kwestię nieprecyzyjnych przepisów czy kilku (często odmiennych) linii orzeczniczych sądów administracyjnych, które budzą wątpliwości OPS-ów obligowanych do ustalenia tej odpłatności, zasadniczą przyczyną problemów jest co innego. Przede wszystkim bowiem członkowie rodzin mieszkańców DPS-ów w wielu przypadkach nie poczuwają się w ogóle do tego, by w kosztach utrzymania swoich bliskich partycypować. Czasem wynika to z niewiedzy, że pobyt w DPS jest odpłatny, a ustawa do kręgu osób zobowiązanych do odpłatności za pobyt mieszkańca zalicza małżonka, zstępnych i wstępnych. Czasem spowodowane jest to przeświadczeniem, że to państwo (czyli my wszyscy) jest zobligowane do zapewnienia wszelkiej pomocy osobom wymagającym opieki. W każdym przypadku porażający z etycznego punktu widzenia jest fakt niebrania pod uwagę tego, że obowiązek zaopiekowania się osobą starszą, przewlekle chorą czy niepełnosprawną spoczywa przede wszystkim na członkach jej rodziny.
Tymczasem z przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wynika, że członkowie rodziny powinni wspierać się wzajemnie, a wsparcie to realizowane jest choćby przez obowiązek alimentacyjny. Natomiast 
art. 61 ustawy o pomocy społecznej oraz stanowiący jego dopełnienie art. 103 ust. 2 tej ustawy stanowią niejako odzwierciedlenie tego wsparcia, które członkom rodziny zapewnić należy (skoro nie ma możliwości bądź chęci sprawowania osobistej opieki). Przy czym i tak krąg członków rodziny zobowiązanych ustawą o pomocy społecznej do odpłatności za pobyt mieszkańca w DPS jest ograniczony w stosunku do obowiązku alimentacyjnego czy świadczeń alimentacyjnych określonych w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, z obowiązku odpłatności za DPS bowiem wyłączone jest rodzeństwo oraz osoby będące w relacji powinowactwa (ojczym/macocha–pasierb).
Przepisy art. 61 ustawy uległy w ostatnim czasie znaczącej zmianie (po nowelizacji obowiązującej od 4 października 2019 r.), której zasadniczym celem było umożliwienie OPS-om ustalenia odpłatności za pobyt mieszkańca w DPS od członków rodziny uchylających się od obowiązku wnoszenia odpłatności.

POLECAMY

Kto ma obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w DPS-ie?

Przypomnieć należy, że po myśli przepisów art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:

  1. mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka – nie więcej jednak niż 70% dochodu mieszkańca,
  2. małżonek, zstępni przed wstępnymi – zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:
    a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium,
    b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;
  3. gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt. 1 i 2
    – przy czym osoby i gmina określone w pkt. 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

Zasady ustalania odpłatności członków rodziny za pobyt mieszkańca w DPS

Aktualnie są trzy ścieżki postępowania w sprawie ustalenia odpłatności członków rodziny:

  1. przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego → ustalenie dochodu członka rodziny → w przypadku przekroczenia 300% kryterium dochodowego zaproponowanie zawarcia umowy na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy → zawarcie umowy;
  2. przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego → ustalenie dochodu członka rodziny → w przypadku przekroczenia 300% kryterium dochodowego zaproponowanie zawarcia umowy na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy → odmowa zawarcia umowy → wydanie decyzji ustalającej odpłatność w maksymalnej wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy dochodem osoby/dochodem na osobę w rodzinie a równowartością 300% kryterium dochodowego (art. 61 ust. 2d ustawy);
  3. odmowa przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego → wydanie decyzji ustalającej odpłatność w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w DPS a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 (art. 61 ust. 2e ustawy).

Poza kręgiem osób wymienionych w art. 61 ust. 2 ustawy odpłatność na zasadzie dobrowolności mogą wnosić inne osoby (np. małżonek, zstępny, wstępny, których dochód nie przekracza 300% kryterium dochodowego, rodzeństwo, powinowaty, konkubent itp.). Wówczas również z nimi zawiera się umowę na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy.
Po myśli przepisów art. 62 ust. 2 ustawy, osoby, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2a, wnoszą opłatę do kasy lub na rachunek bankowy gminy, z której mieszkaniec domu został skierowany; opłatę tę gmina wraz z opłatą, o której mowa w art. 61 ust. 2 pkt 3, przekazuje na rachunek bankowy właściwego domu pomocy społecznej. Zatem w sytuacji, gdy opłata taka nie wpłynie do gminy (w praktyce zazwyczaj wpłata następuje do kasy lub na rachunek OPS), to OPS wnosi te opłaty zastępczo do DPS. Oznacza to, że DPS zawsze powinien otrzymać pełną kwotę odpłatności za dany miesiąc, a nierzetelna osoba zobowiązana umową lub decyzją do wnoszenia odpłatności za pobyt mieszkańca staje się problemem gminy, z której skierowano mieszkańca do DPS.
Zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy, w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 (mieszkaniec i członkowie rodziny zobowiązani do odpłatności na podstawie umowy albo decyzji) oraz ust. 2a (osoby, które dobrowolnie zobowiązały się do wnoszenia odpłatności) z obowiązku opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, ustalonego w decyzji lub umowie, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wydatki gminy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepisy art. 104 ust. 3–8 stosuje się odpowiednio,  co oznacza odpowiednio konieczność najpierw wydania decyzji ustalającej wysokość opłat wniesionych przez gminę zastępczo za osoby zobowiązane, decyzji zobowiązującej do zwrotu zastępczo wniesionych opłat, sporządzenie tytułu wykonawczego i złożenie do naczelnika urzędu skarbowego wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej.
Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że o zastępczym wnoszeniu odpłatności przez gminę kierującą można mówić tylko w przypadku, gdy osoba zobowiązana do wnoszenia odpłatności obowiązek ten ma ustalony i skonkretyzowany w umowie lub decyzji. Bez tego skonkretyzowanego obowiązku nie może być mowy o wnoszeniu opłat przez gminę zastępczo.

Co mówi sąd?

Aktualna linia orzecznicza sądów administracyjnych pozwala na dokonanie w miarę precyzyjnych ustaleń co do początkowej daty powstania ich obowiązku.
Do czasu wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały 7 sędziów z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt: I OPS 7/17 prezentowane były różne stanowiska w tym przedmiocie (np. decyzja ustalająca odpłatność jest decyzją konstytutywną, zatem skutki może wywoływać dopiero z mocą ex nunc, czyli na przyszłość). Natomiast wskazaną uchwałą NSA przesądził m.in. o tym, że o ile skonkretyzowanie i zindywidualizowanie tego ustawowego obowiązku pozwoli na ustalenie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty i wysokości tej opłaty, o tyle samo zobowiązanie istnieje począwszy od dnia powstania tego obowiązku, czyli od dnia umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Stąd też wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, albowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego, jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Wspomniana uchwała wydana była co prawda w stanie prawnym obowiązującym do 4 października 2019 r., w którym decyzja o odpłatności członka rodziny za pobyt mieszkańca w DPS ustalana była w oparciu o przepis m.in. art. 59 ust. 1 ustawy (w aktualnym stanie prawnym na podstawie tego przepisu ustala się odpłatność jedynie mieszkańca, natomiast podstawą wydania decyzji zobowiązującej do odpłatności członka rodziny jest art. 61 ust. 2d lub ust. 2e ustawy). Jednakże powyższa uchwała zachowuje aktualność także i do zasad obecnie obowiązujących.
Cytowane stanowisko NS potwierdzają także późniejsze wyroki sądów administracyjnych, np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. akt: II SA/Łd 814/19, zgodnie z którym decyzją o ustaleniu opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej może być objęty okres wsteczny, tj. okres od daty umieszczenia w placówce do daty wydania decyzji. Bez wątpienia decyzja o ustaleniu opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ma charakter konstytutywny. Jak wyjaśnił jednak Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 marca 2016 r., sygn. akt: sygn. I OSK 221/16, wydanego na tle oceny również konstytutywnej decyzji o zmianie wysokości opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje bowiem pogląd, że kwestia, jaki skutek: ex tunc, czy ex nunc, ma określone orzeczenie, zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W tej sytuacji konstytutywna decyzja może działać, zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną.
Powoli zaczyna także kształtować się linia orzecznicza w zakresie zasad obciążania poszczególnych członków rodziny w sytuacji, gdy jest kilku (a czasem nawet kilkunastu) członków rodziny, wobec których można nałożyć obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt mieszkańca w DPS. Zdarzają się oczywiście różnice w stanowiskach sądów. Jednakże dla możliwości skutecznego prowadzenia postępowań należy wybrać jedną, jasno określoną ścieżkę.
Jednocześnie podkreślam, że nie chcę przesądzać o tym, jak zostanie to ustalone w poszczególnych OPS-ach i prezentowane poniżej rozwiązania są jedynie moją propozycją zmierzającą do uproszczenia zawiłych nieraz i ciągnących się latami postępowań o ustalenie odpłatności.
W pierwszej kolejności należy zatem ustalić, wobec których członków rodziny prowadzimy postępowanie: czy wobec wszystkich jednocześnie, czy też stosujemy pierwszeństwo jednej grupy przed drugą. Oczywiście jest dużo orzeczeń sądów administracyjnych, prezentujących stanowisko, że reguła kolejności nie ma znaczenia w sytuacji wystąpienia obowiązku ponoszenia opłat przez kilkoro zstępnych, każdy z nich ma taki sam obowiązek ponoszenia opłat, a jedynie różnicować ich może kryterium dochodowe, zatem z tych względów organ ma prowadzić postępowania jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt, osoby te powinny być zawiadamiane o wszczęciu postępowania i powinny być stronami tego postępowania, a także ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej (por. np. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 7 kwietnia 2020 r., sygn. akt: II SA/Go 110/20).
Jednak skłaniałabym się do przyjęcia stanowiska wyrażonego w tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2020 r., sygn. akt: I OSK 935/19, zgodnie z którym obowiązek wnoszenia opłat za pobyt krewnego w domu pomocy społecznej ustanowiony w art. 61 ust. 1 u.p.s. ma wyraźnie alimentacyjny charakter. Dotyczy w pierwszym rzędzie małżonków, którzy na gruncie k.r.o. obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli (art. 27 k.r.o.), co jest w orzecznictwie traktowane jako obowiązek o charakterze alimentacyjnym, a w następnej kolejności najbliższych krewnych, przy czym najpierw zstępnych, a po nich wstępnych.
Zatem w pierwszej kolejności ustalić należy możliwości wnoszenia opłaty przez małżonka mieszkańca. Dopiero w razie jego braku albo niemożności wywiązania się z obowiązku z przyczyn dotyczących sytuacji dochodowej, przejść do krewnych – zstępnych przed wstępnymi. W tym zakresie przytoczyć należy kolejne stanowisko NSA, zgodnie z którym należy zauważyć, że jakkolwiek przepisy ustawy o pomocy społecznej nie zawierają odesłania w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, to źródłem i wzorcem określenia kolejności ustalonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. są przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego  dotyczące obowiązku alimentacyjnego. Stanowisko to potwierdza uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2018 r. (sygn. akt: I OPS 7/17, ONSAiWSA2018/5/77), zgodnie z którą [...] rozważania odnoszące się do wykładni przepisów u.p.s. dotyczących obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przypominają rozwiązania zawarte w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym dotyczące obowiązku alimentacyjnego. Oczywiście dostrzegając tę istotną różnicę, iż obowiązek alimentacyjny jest rozwiązaniem z zakresu prawa prywatnego, a obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej z zakresu prawa publicznego, niemniej warto sięgnąć do tych rozwiązań. Zgodnie z art. 128 wspomnianego Kodeksu, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z kolei jego art. 129 stanowi w § 1, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi…; (wyrok NSA z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt: I OSK 1109/20).
Z powyższych stanowisk kształtuje się zatem zasada, którą można przyjąć do stosowania przy ustalaniu odpłatności np. kilku zstępnych spokrewnionych z mieszkańcem DPS w różnym stopniu – w pierwszej kolejności dzieci, a dopiero potem (o ile zobowiązanie dzieci nie zaspokoi kwoty różnicy pomiędzy średnim kosztem utrzymania mieszkańca a opłatą wnoszoną przez tego mieszkańca i jego dzieci) wnuki mieszkańca.
W tym miejscu należy przytoczyć bardzo ciekawe rozstrzygniecie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach (wyrok z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt: II SA/Ke 486/19), które w bardzo przejrzysty sposób ilustruje sposób obciążania i zastosowanie proporcji tego obciążania w stosunku do zstępnych bliższego i dalszego stopnia. Jak na razie jest to jedno z nielicznych orzeczeń zapadłych w tym zakresie, jednak znane mi rozstrzygnięcia samorządowych kolegiów odwoławczych zapadają z zastosowaniem podobnych reguł, jakie zostały przyjęte w tym wyroku. Otóż WSA przyjął za prawidłowe dokonane przez SKO ustalenia, iż wynikająca z art. 103 ust. 2 u.p.s. zasada, że opłata obciążająca daną osobę z tytułu pobytu członka rodziny w DPS nie powinna być zwiększana w przypadku, gdy jedna z osób współzobowiązanych jest zwalniana z odpłatności, odnosić należy także do sytuacji, w której określenie kwoty obciążającej osobę zobowiązaną następuje w drodze decyzji administracyjnej. Inaczej ujmując to zagadnienie, zakres solidarności osób najbliższych mieszkańca DPS wyznaczany jest jedynie ich sytuacją dochodową i możliwościami, natomiast wszelkie korekty podejmowane w tym zakresie przez organ administracji nie mogą w sposób negatywny wpływać na treść zawartych umów. Zwolnienie jednej z osób z ponoszenia odpłatności nie może powodować zwiększenia zakresu obowiązków po stronie pozostałych osób zobowiązanych, lecz skutkuje przeniesieniem tego obowiązku na gminę dokonującą takiego zwolnienia.
Mając zatem na uwadze powyższe, organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji powinien zatem w pierwszej kolejności wyliczyć część opłaty przypadającej na każde z dwojga dzieci Anny K. Wyliczenie części opłaty przypadającej na każde z dzieci jest istotne dla prawidłowego ustalenia odpłatności pozostałym współzobowiązanym, tj. wnukom.
Skoro w niniejszej sprawie wiadomym jest, że pozostała do uregulowania przez zstępnych I stopnia (dzieci) opłata wynosi 1422,08 zł (tj. 3035,64 zł koszt utrzymania w DPS – 1613,56 zł 70% dochodu ponoszonej przez Annę K. opłaty za DPS), to w niniejszej sprawie przypadająca na każde z tych dzieci opłata wynosiłaby 711,04 zł (tj. 1422,08 zł : 2 dzieci).
Z uwagi na to, że dzieci Anny K. nie spełniają kryterium dochodowego kwalifikującego do wnoszenia opłat za pobyt matki w DPS ich obowiązek alimentacyjny z mocy prawa przechodzi na dalszych zstępnych, tj. na wnuki. Wobec powyższego ustalona solidarnie na każde dziecko Anny K. opłata wynosząca 711,04 zł przechodzi na kolejnych zstępnych (wnuków): tj. opłata po Grażynie W. w kwocie 711,04 zł przechodzi na jej czworo dzieci: (...). Natomiast opłata po Sylwestrze K. w kwocie 711,04 zł przechodzi na jego pięcioro dzieci: (...). Kolegium wskazało zatem, że organ I instancji powinien przyjąć, że wysokość opłaty „nakładana” na dzieci Sylwestra K., a wnuków Anny K. nie może przekraczać kwoty 142,21 zł na osobę (711,04 zł : 5 osób).
Przy tak ustalonych zasadach możliwe jest precyzyjne wyliczenie kto i w jakiej wysokości powinien ponosić odpłatność, a co więcej – decyzje na poszczególne osoby można wydawać niezależnie od tego, czy wobec pozostałych postępowania już zostały zakończone. Zarazem niemożliwość ustalenia obowiązku jednej osoby pozostaje bez wpływu na obowiązki innych, których sytuacje dochodową OPS zna i nie ma przeszkód do zawarcia umowy czy też wydania decyzji.
Chociaż z przytoczonego powyżej wyroku WSA w ...

Artykuł jest dostępny w całości tylko dla zalogowanych użytkowników.

Jak uzyskać dostęp? Wystarczy, że założysz bezpłatne konto lub zalogujesz się.
Czeka na Ciebie pakiet inspirujących materiałow pokazowych.
Załóż bezpłatne konto Zaloguj się

Przypisy