Dołącz do czytelników
Brak wyników

Prawo pod lupą

23 marca 2020

NR 72 (Marzec 2020)

Nie wylać dziecka z kąpielą, czyli jak przygotować się do utworzenia Centrum Usług Społecznych? Cz. III

105

Naturalną konsekwencją utworzenia Centrum Usług Społecznych (CUS), którego zadaniem będzie przygotowanie i świadczenie usług dopasowanych do potrzeb społeczności lokalnej, będzie rozeznanie potrzeb i potencjału wspólnoty samorządowej i sporządzenie diagnozy tych potrzeb i potencjału. Diagnoza posłużyć może do przyjęcia przez gminę programu usług społecznych, których rodzaj może wykraczać poza katalog ustawowo przyjętych usług, świadczonych dotychczas.

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1818), zwana dalej ustawą o CUS, rada gminy może przyjąć, w drodze uchwały, program usług społecznych, określający usługi społeczne wynikające z potrzeb wspólnoty samorządowej. Uchwała o przyjęciu programu stanowi akt prawa miejscowego. Będzie zatem podlegała ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym po myśli art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1461). Rada może przyjąć więcej niż jeden program usług społecznych. Adresatami usług społecznych określonych w programie mogą być osoby, rodziny, grupy społeczne, grupy mieszkańców o określonych potrzebach lub ogół mieszkańców (art. 5 ust. 1 ustawy).
Zgodnie z art. 4 ust. 4 ustawy, opracowywanie, przyjmowanie, realizowanie i ocena programów usług społecznych należy do zadań własnych gminy o charakterze fakultatywnym – gmina ma zatem dowolność w tym zakresie. Jednakże – w naszej ocenie – utworzenie CUS i nieprzyjęcie programu usług społecznych oferujących usługi spoza katalogu dziś już świadczonych na podstawie przepisów różnych ustaw oznaczać będzie, że niewypełnione zostało jedno z założeń twórców ustawy, tj. stworzenie katalogu usług wychodzących poza ramy dotąd świadczonych w ramach kompetencji ustawowych poszczególnych instytucji. To właśnie program usług społecznych daje gminom możliwość określenia w uchwale przesłanek uzyskiwania przez członków wspólnoty samorządowej dodatkowych, w stosunku do wynikających z aktów hierarchicznie wyższych (zwłaszcza ustaw), usług społecznych. Przy czym przez usługi dodatkowe – zgodnie z uzasadnieniem ustawy – należy rozumieć zarówno usługi społeczne nieprzewidziane w innych aktach normatywnych, jak i usługi społeczne o zakresie szerszym, aniżeli wynika to z innych aktów normatywnych. Należy podkreślić, iż program usług społecznych umożliwiał będzie przyznawanie usług społecznych obok usług społecznych wynikających z innych aktów normatywnych (ponad te usługi), a nie zamiast nich.1

Diagnoza potrzeb

Opracowanie programu wymagać będzie podjęcia działań wstępnych, bowiem przy opracowywaniu programu usług społecznych gmina bierze pod uwagę diagnozę potrzeb i potencjału wspólnoty samorządowej w zakresie usług społecznych, opracowaną przez CUS (art. 5 ust. 2 ustawy). Z kolei opracowanie takiej diagnozy dokonywane jest przez CUS na podstawie rozeznania potrzeb i potencjału wspólnoty samorządowej w zakresie usług społecznych (art. 21 ust. 1 ustawy) (ryc. 1.). 
 

Ryc. 1. Rozeznanie i diagnoza potrzeb i potencjału wspólnoty samorządowej w zakresie usług społecznych


Warto zaznaczyć, że rozeznanie potrzeb i potencjału wspólnoty jest również niezbędne do opracowania przez CUS planu organizowania społeczności lokalnej.
Po myśli art. 21 ust. 3 ustawy – diagnoza potrzeb i potencjału zawiera w szczególności informacje dotyczące potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie usług społecznych oraz informacje dotyczące jednostek organizacyjnych gminy, organizacji pozarządowych i podmiotów działających na podstawie ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, oraz osób fizycznych i prawnych, wykonujących usługi z zakresu, o którym mowa w art. 2 ust. 1, na obszarze działania centrum wraz ze wskazaniem wykonywanych przez nie usług. Jest to wiedza niezbędna do realizacji jednego z założeń ustawy, zgodnie z którym bardzo istotna przy realizacji usług społecznych jest współpraca międzysektorowa, a szczególnie z trzecim sektorem2. Diagnoza jest przekazywana wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) oraz radzie gminy. Przed przekazaniem diagnozy, CUS przeprowadza konsultacje diagnozy ze wspólnotą samorządową.

Właściwa diagnoza

Podkreślałyśmy już w poprzednich artykułach rolę, jaką powinna odegrać w opracowaniu programu usług społecznych prawidłowo postawiona diagnoza. W dalszej części artykułu przedstawiamy parę praktycznych (mamy nadzieję) uwag w tym zakresie.
Przy planowaniu diagnozy warto pamiętać o pewnych założeniach. Przede wszystkim należy uwzględnić to, że diagnoza to proces, i to ciągły. Bardzo ważnym jej etapem jest planowanie. W procesie planowania istotnym elementem jest określenie, jakim celom ma diagnoza służyć. Ustawa o CUS nakreśla ogólne ramy potrzeb diagnostycznych. Naczelnym pytaniem badawczym będzie: jakich usług mieszkańcy potrzebują oraz o jakie zasoby występujące na terenie gminy można oprzeć ich realizację? Istotnym jest również pytanie o zakres określanych usług. W założeniu CUS ma kierować swoje usługi do wszystkich mieszkańców, jednak przed rozpoczęciem diagnozy należy określić, czy faktycznie ma ona dotyczyć wszystkich, czy też na tym etapie jakiejś grupy, do której w pierwszej kolejności zamierzamy skierować poszerzony katalog usług. Jeśli dobrze interpretujemy intencję ustawodawcy, to działania CUS mają dopiero w perspektywie doprowadzić do stworzenia na terenie gminy skutecznego i dostępnego systemu usług. Sugeruje takie podejście zarówno fakt, że do powstania CUS konieczne jest wykazanie tylko dwóch nowych usług, jak również zapisy dotyczące ewaluacji i zmian w programach usług społecznych. Ustawodawca dopuszcza powstanie programów skierowanych na zaspokojenie potrzeb określonej grupy mieszkańców. Pamiętajmy jednak, że docelowo zarówno diagnoza, jak i program, mają umożliwić dostęp do usług dla wszystkich mieszkańców gminy. Tworząc założenia diagnozy, należy uwzględnić to, że na jej podstawie w utworzonym programie usług społecznych zastanie określony odbiorca usługi, jak również zawarty katalog proponowanych usług. Dzięki posiadanym informacjom, samorząd będzie miał możliwość określenia warunków i trybu kwalifikowania użytkowników, jak również ustalenia podstawowych zasad realizacji usług.

Co zatem należy brać pod uwagę, planując diagnozę:

  • Określić kto i w jaki sposób ma ją wykonać. Z doświadczeń, jakie samorządy nabyły przy budowaniu strategii rozwiązywania problemów społecznych, należy zalecić połączenie diagnozy przeprowadzonej w oparciu o zasoby własne ze zleceniem opracowania uzyskanych wyników profesjonalnej firmie badawczej. Osoby znające społeczność lokalną, mające wiedzę o przebiegających w tej społeczności procesach, są bardzo istotnym źródłem informacji. W ich posiadaniu są nie tylko dane, ale również wiedza o powodach zaistniałych zjawisk. Informacje te są bardzo istotnym elementem zbierania danych. Należy jednak zauważyć, że opracowanie tych danych oraz uzupełnienie o niezbędne informacje oraz zapewnienie obiektywizmu badacza może wymagać zaangażowania profesjonalnej firmy zajmującej się opracowywaniem danych. Takie połączenie wydaje się optymalnym rozwiązaniem. Połączenie ilościowych i jakościowych metod badawczych daje szansę na diagnozę, która stanie się podstawą skutecznego i efektywnego programu usług społecznych.
  • Należy zastanowić się nad doborem uczestników badań. Bardzo ważnym elementem prawidłowo postawionej diagnozy jest poprawnie wytypowana grupa badawcza. W przypadku budowania systemu usług na terenie gminy niezwykle istotny jest udział osób odpowiedzialnych za organizację usług. Wśród nich najbardziej istotnymi są: władze i pracownicy samorządowi, przedstawiciele organizacji pozarządowych oraz podmiotów ekonomii społecznej, poszczególnych sektorów tak pomocy społecznej, ochrony zdrowia, edukacji, policji itp. Niemniej istotnym jest zapewnienie udziału mieszkańców w tych badaniach. Sugerujemy, by rozważyć zaangażowanie osób pełniących rolę liderów nieformalnych w społecznościach lokalnych, jak również dzieci i młodzież. Liderzy dają gwarancję zaangażowania się w badania poszczególnych wspólnot. Udział dzieci nie tylko zwiększy prawdopodobieństwo zaangażowania się rodziców, ale również umożliwi kompleksowość diagnozy tak pod względem potrzeb (innych w każdym pokoleniu), jak i z uwzględnieniem zasobów.
  • Za szczególnie istotną należy uznać obecność w procesie diagnostycznym podmiotów, które są potencjalnymi dostarczycielami usług. Nie tylko NGO i podmioty ekonomii społecznej, ale również przedstawiciele firm czy pracodawców. Ich obecność na tym etapie może przyczynić się do poszerzenia katalogu usług, które mogą być świadczone przez podmioty wyłonione na podstawie zapisów ustawy Prawo zamówień publicznych.
  • Należy zadbać, by w procesie diagnostycznym nie popełniono bardzo często pojawiającego się błędu przy tworzeniu strategii rozwiązywania problemów społecznych – ograniczenia diagnozy potrzeb w zakresie usług społecznych tylko do tych realizowanych (lub nie) na podstawie ustawy o pomocy społecznej.
  • Przy analizie danych ilościowych istotnym jest określenie listy wskaźników pozwalających na stwierdzenie, na jaką usługę społeczną w danej społeczności występuje zapotrzebowanie oraz w jakim stopniu dana potrzeba jest przez istniejący system usług społecznych zaspokojona.
  • Przy zaangażowaniu w proces badawczy mieszkańców warto sięgnąć po następujące techniki badawcze: wywiady nieskategoryzowane, panel, spacer badawczy, warsztaty, ankiety itp.
  • Istotną częścią diagnozy jest dokonanie „inwentaryzacji” wszystkich już realizowanych na terenie gminy usług społecznych, niezależnie od podmiotu, który je realizuje. Inwentaryzacja ta umożliwi realizację usługi „jednego okienka” (piszemy o tym w dalszej części artykułu).
  • Pożądanym elementem diagnozy powinna być analiza ponoszonych przez samorząd kosztów związanych zarówno z realizacją usług społecznych, jak i ponoszeniem kosztów zaniechania. Symulacja pokazująca na jakie koszty gmina będzie narażona w perspektywie najbliższych pięciu lat (jeśli nie rozwinie systemu usług) jest bardzo ważnym elementem diagnozy. Zastosowanie Kalkulatora Kosztów Zaniechania nawet w bardzo okrojonej formie jest nie tylko przekonujące, ale również daje podstawy do finansowania usług w danym momencie postrzeganych jako bardzo kosztowne. Kalkulator połączony z realizacją założeń ustawy o finansach publicznych może stać się motorem zmiany w wielu samorządach.
  • Diagnoza powinna zakończyć się raportem. Raport ten prezentuje nie tylko wyniki badań, ale również przedstawia wnioski, jakie z nich wypływają i rekomendacje, których zastosowanie powinno zwiększyć efektywność działań programu. Raport ten powinien zostać poddany procesowi konsultacji. Należy zadbać, by miał przyjazną formę, dostępną i zrozumiałą dla mieszkańców gminy. Polecamy zaangażowanie młodzieży do opracowania ostatecznej wersji raportu. Prawdopodobnie młodzi członkowie społeczności będą wiedzieli, jak dotrzeć do mieszkańców. Dodatkowo, gdyby to oni przedstawiali wyniki raportu, można zminimalizować efekt oporu przed zmianą narzucaną przez „obcych”.
  • Konsultacje powinny uwzględniać różne kanały informacyjne. Istotnym elementem spotkań konsultacyjnych jest dostosowanie ich do możliwości i preferencji mieszkańców. Nie jest wskazane określanie terminu konsultacji w czasie odbywania się innego istotnego wydarzenia dla mieszkańców. Należy wziąć pod uwagę dogodny termin, jak również łatwy dostęp do miejsca, w którym będą się konsultacje odbywać. 
  • W celu ograniczenia zagrożeń związanych z procesem diagnozy warto powołać zespół, który będzie na poziomie samorządu odpowiedzialny za cały proces diagnostyczny. Bardzo ważnym jest, by określić, w jaki sposób diagnoza zostanie wykorzystana przy tworzeniu programu usług społecznych, a także jak jej wyniki będą przekładały się na tworzone katalogi usług itp.

 

Ważne

Bardzo ważnym elementem konsultacji jest ich powszechność. W samorządach gminnych mieszkańcy w różnym stopniu angażują się w procesy konsultacyjne. Należy jednak stworzyć możliwość, by każdy, kto chce się wypowiedzieć w sprawie diagnozy potrzeb i zasobów, miał taką możliwość. Przedstawione wyniki powinny być podane jako rodzaj wstępnego raportu. Ważnym jest, by uczestnicy spotkania mieli poczucie wpływu na ostateczną wersję raportu. Szczególnie w obszarze interpretacji danych, wyciągania wniosków oraz formułowania rekomendacji.

 


Program usług społecznych

Po zakończeniu procesu diagnozy należy przystąpić do opracowania programu usług społecznych. Należy uwzględnić (o tym piszemy w dalszej części artykułu) zgodność programu z celami i priorytetami strategii rozwiązywania problemów społecznych i innymi dokumentami organizującymi pracę. Opierając się o wymogi ustawy o CUS, należy pamiętać, że zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy, program usług społecznych powinien zawierać następujące elementy:

  • nazwę i cel programu,
  • okres realizacji programu,
  • opis potrzeb uzasadniających realizację programu,
  • charakterystykę i przewidywaną liczbę osób objętych programem,
  • określenie usług społecznych oferowanych w programie,
  • warunki i tryb kwalifikowania osób zainteresowanych do korzystania z usług społecznych określonych w programie,
  • wysokość opłaty za usługi społeczne, osoby uprawnione do uzyskania ulg w opłacie za usługi społeczne i wysokość tych ulg, jeżeli program przewiduje opłatę lub ulgi w opłacie za usługi społeczne,
  • sposób dokumentowania spełniania warunków, o których mowa w pkt 6, oraz uprawnień do uzyskania ulg w opłacie, o których mowa w pkt 7,
  • wskazanie danych osobowych niezbędnych do kwalifikowania osób zainteresowanych do korzystania z usług społecznych określonych w programie, w tym dane osobowe, o których mowa w art. 9 ust. 1 i art. 10 ogólnego rozporządzenia o ochronie danych (RODO),
  • organizację programu, w tym etapy jego realizacji,
  • sposób monitorowania i oceny programu oraz mierniki efektywności jego realizacji,
  • budżet programu oraz źródła jego finansowania.

Warto zaznaczyć, że ustawa wyraźnie odróżnia pojęcie realizatora programu usług społecznych – rozumianego jako podmiot, którego zadaniem jest podejmowanie wszystkich rodzajów działań, w tym kwalifikowanie do programu, dobieranie usług do beneficjentów, koordynowanie usług i ich monitorowanie od wykonawców usług – czyli podmiotów, które zostaną wyznaczone do ich faktycznego świadczenia na rzecz odbiorców tych usług.
Realizatorem programu usług społecznych jest CUS, natomiast wykonawcami poszczególnych usług mogą być:

  • urząd gminy lub
  • inna niż urząd gminy jednostka organizacyjna gminy, w tym centrum, lub
  • organizacja pozarządowa lub podmiot działający na podstawie ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności, wyłoniony na podstawie tej ustawy, lub
  • podmiot wyłoniony na podstawie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych lub
  • podmiot wykonujący działalność leczniczą w rozumieniu ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.

Przy budowaniu programu usług społecznych realizowanych przez CUS należy pamiętać, jaka idea przyświecała ustawodawcy, gdy zdecydował się na eksperyment społeczny, jakim jest zamiana ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych. Najistotniejszym przesłaniem było stworzenie możliwości do budowania na poziomie gminy skutecznego, dostępnego, powszechnego systemu usług społecznych. Wyzwaniem, z którym powinny się, naszym zdaniem, zmierzyć wszystkie programy usług społecznych jest realizacja idei – „jednego okienka”. Stworzenie punktów kompleksowej informacji w każdym CUS jest w naszym odczuciu zadaniem podstawowym. Niezależnie od tego, jaka grupa będzie adresatem programu usług społecznych, to jedna usługa powinna być dostępna dla każdego mieszkańca od samego początku. Już na etapie diagnozy potrzeb na usługi społeczne samorząd powinien dokonać „inwentaryzacji” realizowanych przez różne podmioty usług, dostępnych na terenie gminy. W CUS mieszkańcy mogą uzyskać dostęp do realizowanych już usług oraz poszerzony zakres wsparcia, jeśli znajdują się w grupie osób, do których zostały skierowane dwie nowe usługi, zadeklarowane przez gminę na etapie tworzenia CUS. Usługa polegająca na możliwości uzyskania kompleksowej informacji o świadczeniach, do których możemy mieć dostęp, jest jednym z podstawowych kół napędzających możliwość zmiany. W chwili obecnej większość samorządów mierzy się z faktem, że na ich terenie świadczona jest pewna liczba usług, o których istnieniu mieszkańcy nie mają wiedzy. Posiadanie na terenie gminy jednego miejsca, w którym można uzyskać informację, z jakiej oferty może skorzystać opiekun osoby zależnej czy rodzic mający problemy opiekuńczo-wychowawcze jest od lat ciągle niespełnionym marzeniem. Uważamy, że w miejscu tym (może po pewnym czasie) powinna istnieć możliwość uzyskania informacji nie tylko o usługach świadczonych przez różne podmioty na terenie gminy, ale również realizowane przez powiat i województwo. Powinna istnieć możliwość uzyskania dostępu do informacji o należnych świadczeniach i uprawnieniach. Niejednokrotnie obserwowałyśmy niepokój i zagubienie osób, które nagle zetknęły się z sytuacją kryzysową. W niektórych samorządach taką funkcję pełni pracownik socjalny realizujący pracę socjalną, ale jest to jednak bardzo rzadko stosowane rozwiązanie, a wobec osób niebędących klientami pomocy społecznej – niezadowalające.
Przy tworzeniu i realizacji programu usług społecznych nie można pominąć roli organizatora usług społecznych. Pisałyśmy już o jego zadaniach w poprzedniej części artykułu, w tym miejscu podkreślamy jedynie, że to do jego zadań należy organizowanie usług społecznych realizowanych przez CUS. Należy podkreślić, że waga tej funkcji nie powinna przysłonić faktu, że nie na nim (tak jak nie jedynie na CUS) spoczywa ciężar zapewnienia sytemu usług dla mieszkańców. Niepokoi nas fakt, że podobnie, jak w przypadku realizacji założeń strategii rozwiązywania problemów społecznych, jedynym odpowiedzialnym za jej zadania często staje się kierownik OPS, tak w przypadku CUS...

Pozostałe 70% treści dostępne jest tylko dla Prenumeratorów

Co zyskasz, kupując prenumeratę?
  • 10 wydań czasopisma "Doradca w Pomocy Społecznej"
  • Dostęp do wszystkich archiwalnych artykułów w wersji online
  • pełen dostęp do archiwalnych numerów czasopisma w wersji elektronicznej
  • ...i wiele więcej!
Sprawdź

Przypisy