Dołącz do czytelników
Brak wyników

Prawo pod lupą

25 lutego 2020

NR 71 (Luty 2020)

Nie wylać dziecka z kąpielą, czyli jak przygotować się do utworzenia Centrum Usług Społecznych (cz. 2)

36

Do opracowania koncepcji utworzenia CUS należy podejść metodycznie, gdyż dla każdego przedsięwzięcia najważniejsze jest, aby na początku mieć dobry, logicznie spójny pomysł z założeniem osiągnięcia pewnych celów. Tak powinno być również z CUS-em.

Przystępując zatem – po przeprowadzonej analizie potrzeb społecznych, zasobów i potencjału wspólnoty samorządowej i podjęciu decyzji o tworzeniu CUS – do opracowania koncepcji jego utworzenia i działania, należy przyjąć wstępne założenia określające podstawowe zasady jego późniejszego funkcjonowania, w tym:

  • Czy tworzymy CUS samodzielnie (w jednej gminie) czy podejmujemy się tego w partnerstwie z inną gminą/innymi gminami?
  • Jeśli decydujemy się na CUS obejmujący swoim działaniem jedną gminę:
    • określamy rodzaje usług (przynajmniej dwa), które – oprócz usług wynikających z ustawy o pomocy społecznej – włączymy do realizacji przez centrum,
    • określamy misję CUS,
    • określamy wstępną strukturę CUS,
    • dokonujemy oceny zasobów kadrowych pod względem wymaganych ustawą komórek organizacyjnych CUS,
    • dokonujemy analizy kosztów utworzenia CUS (z uwzględnieniem także kosztów pracowniczych, w tym kosztów ewentualnych odpraw w razie rozwiązania stosunków pracy przez pracowników, którzy podejmą decyzję o niekontynuowaniu zatrudnienia w nowym zakładzie pracy na podstawie art. 231 § 4 k.p.),
    • określamy terminy/etapy wdrażania koncepcji.

W kwestii dotyczącej organizacji CUS, w ustawie przyjęto trzy rozwiązania (art. 9 ust. 1–3 ustawy):

  1. utworzenie CUS w jednej gminie – przez przekształcenie funkcjonującego już w tej gminie OPS-u,
  2. utworzenie CUS dla co najmniej dwóch gmin – przez utworzenie w jednej z gmin nowej jednostki organizacyjnej, działającej odrębnie od OPS-u,
  3. w miastach powyżej 100 000 mieszkańców – albo przez przekształcenie funkcjonującego OPS-u, albo przez powołanie CUS obok OPS-u.

W przypadku wymienionym w pkt 1 warunkiem utworzenia CUS jest przekazanie do realizacji centrum wszystkich zadań, w tym usług społecznych, realizowanych dotychczas przez ośrodek pomocy społecznej oraz wybranych i nierealizowanych przez ośrodek pomocy społecznej do dnia utworzenia centrum usług społecznych z co najmniej dwóch zakresów, o których mowa w art. 2 ust. 1.
W przypadku wymienionym w pkt 2 warunkiem utworzenia CUS jest zawarcie porozumienia, na podstawie którego gmina przekazuje do realizacji gminie, która ma utworzyć centrum, wybrane usługi społeczne z co najmniej trzech zakresów, o których mowa w art. 2 ust. 1. Szczegółowy zakres porozumienia zawiera art. 11 ustawy.
W przypadku tworzenia CUS w mieście powyżej 100 000 mieszkańców jako nowej jednostki organizacyjnej (obok OPS-u) warunkiem utworzenia CUS jest przekazanie przez miasto do realizacji centrum wybranych usług społecznych z co najmniej trzech zakresów, o których mowa w art. 2 ust. 1.

Ważne

Określenie rodzajów usług, które włączymy do realizacji przez CUS, nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy CUS tworzy się dla jednej gminy. Podkreślamy z całą mocą, że zgodnie z wymogami ustawowymi podstawowym warunkiem jest, aby działania CUS w takim wypadku obejmowały wszystkie zadania, w tym usługi społeczne, realizowane dotychczas przez OPS oraz usługi z co najmniej dwóch zakresów nierealizowanych dotychczas przez OPS.

Istotnym wydaje się jasne doprecyzowanie, co ustawodawca miał na myśli, zapisując „wszystkie zadania, w tym usługi społeczne…” itd. Pytania zaczynają się rodzić, kiedy przechodzimy do konkretów. Jak należy podejść do zagadnienia, gdy aktualnie (przed utworzeniem CUS) w ramach struktur OPS działają nowatorskie rozwiązania, takie jak np.: asystent osoby niepełnosprawnej czy specjalny system wsparcia rodziny znacząco wykraczający poza zapisy ustawowe? Czy w rozumieniu ustawodawcy należy traktować te usługi jako realizowane przez OPS i nie może gmina wykazać ich jako jednej z tych wymaganych co najmniej dwóch usług koniecznych do utworzenia CUS? Jeśli ustawodawca przyjął taką interpretację, może to być krzywdzące. Oznacza to bowiem w praktyce, że jeśli gmina (i OPS) była aktywna, szukała nowych rozwiązań i wprowadziła je w życie, będzie musiała oprócz już funkcjonujących, „poszukać” innych co najmniej dwóch usług. Mamy nadzieję, że zapis dotyczący zadań OPS oznacza jedynie te, które wynikają stricte z ustaw i nie dotyczą rozwiązań przyjmowanych programami uchwalanymi przez rady gmin, czy też programami ministerialnymi, a wychodzącymi naprzeciw potrzebom mieszkańców. Budzą również nasz niepokój zapisy ustawy dotyczące realizacji niektórych zadań centrów. Przede wszystkim zawarte w art. 13 ust. 1 pkt 7 zadanie CUS, polegające na „opracowywaniu standardów jakości usług społecznych określonych w programie usług społecznych, w przypadku braku określenia tych standardów w obowiązujących przepisach, oraz ich wdrażanie”. Pozostawienie na poziomie gminy standaryzacji usługi może doprowadzić:

  • do zupełnie innych standardów tej samej usługi społecznej w różnych gminach. 
    Można założyć, że taka sytuacja jest zrozumiała z powodu tego, że każda gmina ma inny zasób itp., ale w naszym odczuciu powinien zostać opracowany pewien standard minimum. Taki krajowy standard – „dana usługa musi zapewniać co najmniej…”. W innym przypadku może dojść do znaczących nadużyć i obniżenia jakości świadczonej usługi. Byłoby to sprzeczne z zapisami ustawy, która jako jeden z celów stawia podwyższenie jakości świadczonych usług.
  • do braku jasnych zasad, w jaki sposób taka standaryzacja miałaby przebiegać. Kto tak naprawdę miałby decydować, że dana usługa została wystandaryzowana? Zapisy ustawy przewidują, że będzie to rola organizatora usług społecznych, a zatwierdzać będzie dyrektor CUS. Czy to oznacza, że w bardzo uproszczonej procedurze można ustalić, iż dana usługa ma być wykonywana według takiego, a nie innego standardu? Dodatkowo ustawa zakłada możliwość, że dyrektor CUS może wykonywać zadania organizatora, co oznacza, że wtedy standard usługi będzie ustalony przez jedną osobę. Bardzo niebezpieczna procedura, narażająca pracownika centrum i dyrektora nawet na zarzut nierzetelności, gdy np. standard ten będzie podstawą do zapisu SIWZ. Czy może jednak gmina powinna, podobnie jak „Program Usług Społecznych”, przyjmować uchwałą standardy usług? Można oczekiwać w innym przypadku dużych utrudnień np. w realizacji procedur przetargowych.

Należy zauważyć, że niektóre z zadań CUS wymagają dużej wiedzy z zakresu umiejętności opracowywania diagnozy potrzeb i potencjału wspólnoty samorządowej. Obawiamy się powtórki z sytuacji, w jakiej dzisiaj bardzo często są postawione OPS-y przy tworzeniu „Strategii Rozwiązywania Problemów Społecznych”. Pomimo że zgodnie z zapisami ustawy o pomocy społecznej do obowiązków OPS należy tylko koordynowanie strategii, w większości przypadków zakres aktywności jest znacznie szerszy. Mówiąc wprost – bardzo często tworzą samodzielnie ten dokument. Ustawodawca w uzasadnieniu do ustawy o CUS nawiązuje do braku współpracy innych instytucji z OPS przy realizacji zadań wynikających z ustawy o pomocy społecznej. Trudno zrozumieć optymizm polegający na wierze, że w przypadku centrów będzie inaczej. Przecież rozeznanie potrzeb oraz diagnoza będzie wykraczała poza zakres funkcjonowania instytucji wchodzących w skład CUS. Dlaczego ma być inaczej niż w przypadku strategii?

Pamiętaj:

Misja CUS powinna być (co podkreślają autorzy ustawy) spójna z polityką społeczną państwa. Misją centrów winny być integracja usług społecznych poprzez ich lepszą koordynację, faktyczne zwiększenie dostępności usług społecznych na poziomie lokalnym przez ograniczenie w organizacji ich świadczenia znaczenia zasady selektywności (adresowania wsparcia wyłącznie do osób i rodzin najbardziej potrzebujących) na rzecz zasady powszechności, czyli adresowania wsparcia do ogółu zainteresowanych mieszkańców jako członków społeczności lokalnych.


Założeniem powinien być profil prorodzinny rozwoju usług (w ocenie autorów ustawy oferta usługowa centrów będzie przez samorządy lokalne budowana w dużej mierze wokół zabezpieczenia potrzeb społecznych rodzin). Nadto założyć należy – w nawiązaniu do realizowanych przez państwo programów wspierających rodziny – że tworzenie centrów pozwoli na rozwój usług społecznych ukierunkowanych na zaspokajanie potrzeb osób, rodzin i społeczności lokalnych, a także pozwoli na wykorzystywanie środków finansowych transferowanych choćby poprzez Program Rodzina 500+ na współfinansowanie przez mieszkańców organizowanych lokalnie usług społecznych. Należy też zwrócić uwagę na wymiar więziotwórczy działalności CUS-ów (ukierunkowanie na integrowanie społeczności lokalnej), co z kolei może sprzyjać podnoszeniu poziomu kapitału społecznego wspólnot lokalnych.1
Samorząd przed podjęciem decyzji o złożeniu CUS powinien poszukać odpowiedzi na pytanie: na ile wsparcie dla poszczególnych grup mieszkańców będzie skuteczniejsze w proponowanej formule? Ten dobrze przeprowadzony rachunek może być jedną z najbardziej skutecznych podpowiedzi czy tworzyć w gminie CUS.
Wstępna struktura CUS uzależniona będzie w dużej mierze od rodzajów usług świadczonych przez centrum.
Należy jednak pamiętać, że ustawa narzuca pewne wymogi organizacyjne, które muszą być uwzględnione w strukturze CUS.
I tak, zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy, w ramach struktury organizacyjnej centrum wyodrębnia się, w szczególności:

  • stanowisko dyrektora centrum,
  • zespół do spraw organizowania usług społecznych,
  • zespół do spraw realizacji zadań z zakresu pomocy społecznej – w przypadku centrum, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 3 pkt 1 ustawy (tj. powstałym z przekształcenia OPS-u),
  • stanowisko organizatora społeczności lokalnej.

Zwrot „w szczególności” oznacza, że nie jest to katalog zamknięty komórek organizacyjnych funkcjonujących w ramach CUS. Potwierdza to dodatkowo przepis art. 23 ust. 5 ustawy, z którego wynika, że w centrum mogą zostać wyodrębnione zespoły lub stanowiska inne niż określone w ust. 1, jeżeli potrzeba ich wyodrębnienia wynika z uwarunkowań lokalnych lub rodzaju usług społecznych lub innych zadań realizowanych przez centrum. Jedyne ograniczenie wprowadzone zostało w art. 23 ust. 6, który stanowi, że w strukturze organizacyjnej centrum nie mogą funkcjonować jednostki zapewniające pobyt całodobowy. Zapis ten zresztą budzi niepokój, bo czy aby nie będzie utrudniał funkcjonowania w gminie mieszkań, w których będzie realizowana opieka wytchnieniowa, mieszkań chronionych wspomaganych itp.? Należy również zakładać, że w przypadku, gdyby gmina chciała realizować wsparcie dla osób bezdomnych, nie będzie możliwości, by w strukturach CUS było schronisko. Należy jednak zadać sobie pytanie: dlaczego właściwie przy tworzeniu wsparcia dla osób zależnych CUS nie może w swoich strukturach mieć np. domu pomocy społecznej? Rozumiemy, że na przeszkodzie stoją zapisy ustawy o pomocy społecznej, przyznające DPS-om status jednostki organizacyjnej pomocy społecznej, ale może należałoby zrobić wyłom np. dla rodzinnych domów pomocy społecznej? Wydaje się nam, że wiele zapisów aktualnie obowiązujących ustaw należało będzie zmienić, jeśli CUS-y docelowo mają funkcjonować zgodnie z misją, jaką przypisuje im ustawodawca. Proponujemy ten zapis poddać szczególnej weryfikacji w trakcie praktycznego tworzenia i funkcjonowania CUS.

Dyrektor CUS

Zadania i kwalifikacje dyrektora CUS określone zostały w art. 24 i 25 ustawy. Dyrektor CUS jest powoływany i odwoływany przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) gminy, która utworzyła centrum.
Dyrektor kieruje centrum, a do jego zadań należy w szczególności:

  • kierowanie pracami CUS i reprezentowanie centrum na zewnątrz,
  • zatwierdzanie opracowywanych przez organizatora usług społecznych standardów jakości usług społecznych,
  • zatwierdzanie indywidualnych planów usług społecznych i ich aktualizacji,
  • opracowywanie rocznego planu działalności CUS,
  • opracowywanie sprawozdania z działalności CUS za poprzedni rok kalendarzowy,
  • sprawowanie zarządu mieniem CUS,
  • prowadzenie gospodarki finansowej CUS.

Dyrektor CUS może jednocześnie wykonywać zadania organizatora usług społecznych.
W kwestii kwalifikacji dyrektora warto zauważyć, że są one rozumiane trochę inaczej niż określone w art. 122 ustawy o pomocy społecznej kwalifikacje kierownika OPS. 
Może nim bowiem zostać osoba, która:

  • ma wykształcenie wyższe,
  • ma co najmniej 3-letnie doświadczenie na stanowisku kierowniczym w podmiotach wykonujących usługi z zakresu, o którym mowa w art. 2 ust. 1,
  • ukończyła specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej lub uzyskała tytuł specjalisty w dziedzinie zdrowia publicznego, lub ukończyła studia podyplomowe w zakresie organizacji, lub zarządzania w ochronie zdrowia,
  • ukończyła szkolenie z zakresu zarządzania i organizacji usług społecznych,
  • nie była prawomocnie skazana za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe, lub wobec której nie wydano prawomocnego wyroku warunkowo umarzającego postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego, lub umyślnego przestępstwa skarbowego.

Zespół do spraw organizowania usług społecznych

Przewidziany został jako komórka organizacyjna zajmująca się bieżącym rozpoznawaniem potrzeb i organizowaniem usług społecznych oraz planowaniem i koordynowaniem usług udzielanych beneficjentom.
W skład zespołu wchodzą organizator usług społecznych oraz koordynatorzy indywidualnych planów usług społecznych w liczbie dostosowanej do potrzeb wynikających z uwarunkowań lokalnych. Każdy z członków tego zespołu ma swoje zadania:

  • Organizator usług społecznych:
  1. kieruje zespołem,
  2. organizuje usługi społeczne realizowane przez CUS;
  3. prowadzi na bieżąco rozeznania:
    1. potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie usług społecznych,
    2. potencjału wspólnoty samorządowej w zakresie organizowania usług społecznych;
  4. podejmuje działania w celu rozwijania oraz koordynacji lokalnego systemu usług społecznych, w tym nawiązywania współpracy z organami administracji publicznej, organizacjami pozarządowymi i podmiotami funkcjonującymi na podstawie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, podmiotami wykonującymi działalność leczniczą oraz osobami fizycznymi i prawnymi, wykonującymi usługi z zakresu, o którym mowa w art. 2 ust. 1, na obszarze działania CUS;
  5. opracowuje standardy jakości usług społecznych określonych w programie usług społecznych, w przypadku braku określenia tych standardów w obowiązujących przepisach.
  • Koordynator indywidualnych planów usług społecznych:
  1. przeprowadza rozpoznanie indywidualnych potrzeb osoby zainteresowanej skorzystaniem z usług społecznych określonych w programie usług społecznych,
  2. opracowuje indywidualne plany usług społecznych i ich aktualizację,
  3. monitoruje realizację indywidualnych planów usług społecznych,
  4. koordynuje usługi społeczne udzielane w ramach indywidualnych planów usług społecznych,
  5. przeprowadza z osobami objętymi indywidualnymi planami usług społecznych rozmowy podsumowujących realizację tych planów.

Każdy z tych członków zespołu musi posiadać odpowiednie kwalifikacje określone ustawą, i tak:

  • Organizatorem usług społecznych może być osoba, która:
  1. ma wykształcenie wyższe;
  2. ma co najmniej 2-letnie doświadczenie na stanowisku kierowniczym w podmiotach wykonujących usługi z zakresu, o którym mowa w art. 2 ust. 1,ukończyła szkolenie z zakresu zarządzania i organizacji usług społecznych,nie była prawomocnie skazana za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe, lub wobec której nie wydano prawomocnego wyroku warunkowo umarzającego postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego, lub umyślnego przestępstwa skarbowego.
  • Koordynatorem indywidualnych planów usług społecznych może być osoba, która:
  1. spełnia wymogi przewidziane do wykonywania zawodu pracownika socjalnego,
  2. ma co najmniej 2-letnie doświadczenie w świadczeniu pracy socjalnej,
  3. odbyła szkolenie z zakresu opracowywania i realizacji indywidualnych planów usług społecznych,
  4. nie była prawomocnie skazana za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia pu...

Pozostałe 70% treści dostępne jest tylko dla Prenumeratorów.

Co zyskasz, kupując prenumeratę?
  • 10 wydań czasopisma "Doradca w Pomocy Społecznej"
  • Dostęp do wszystkich archiwalnych artykułów w wersji online
  • pełen dostęp do archiwalnych numerów czasopisma w wersji elektronicznej
  • ...i wiele więcej!
Sprawdź

Przypisy