Dołącz do czytelników
Brak wyników

Prawo pod lupą

19 października 2021

NR 85 (Październik 2021)

Właściwość miejscowa gminy – wybrane aspekty dotyczące ustalania właściwości OPS i CUS w zakresie świadczeń przyznawanych przez pomoc społeczną

0 49

W sprawach o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej najważniejszy element stanowią strona oraz organ właściwy do prowadzenia postępowania. W przypadku organu właściwego wyróżnić należy dwa rodzaje właściwości – właściwość rzeczową i właściwość miejscową. Zasady ustalania właściwości określa Kodeks postępowania administracyjnego, przepisy szczegółowe w tym zakresie – ustawa o pomocy społecznej.

Ta reguła znajduje uzasadnienie przede wszystkim w treści art. 14 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Podkreślenia wymaga, że przestrzeganie przepisów o właściwości jest obowiązkiem organu administracji publicznej. Ich naruszenie stanowi bowiem kwalifikowaną wadę decyzji, skutkującą stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.
W odniesieniu do właściwości rzeczowej, zadania z zakresu pomocy społecznej wykonują: gmina, powiat, województwo, wojewoda oraz minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego, przy czym w zakresie przyznawania świadczeń zadania zostały rozdzielone zasadniczo między gminę i powiat. W gminie prowadzenie postępowań administracyjnych z pomocy społecznej powierzone zostało kierownikowi OPS lub dyrektorowi CUS/organizatorowi pomocy społecznej – na podstawie upoważnienia wójta, burmistrza, prezydenta miasta (lub na ich wniosek – innemu upoważnionemu pracownikowi), stosownie do przepisów art. 110 ust. 7–8a ustawy o pomocy społecznej. W powiecie natomiast właściwym do prowadzenia postępowań administracyjnych w indywidualnych sprawach jest starosta lub z jego upoważnienia kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie i inni pracownicy centrum upoważnieni na wniosek kierownika (art. 112 ust. 5 ustawy).
Natomiast zgodnie z obowiązującymi przepisami k.p.a. w zakresie właściwości miejscowej (art. 21 k.p.a.), zasadniczo jest ona ustalana według miejsca zamieszkania strony postępowania administracyjnego (poza sprawami dotyczącymi nieruchomości lub prowadzenia zakładu pracy). Zasady ustalania właściwości miejscowej określone w k.p.a. mają zastosowanie do wszystkich postępowań, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Takie szczególne rozwiązania przewiduje art. 101 ustawy o pomocy społecznej.

POLECAMY

Ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej gminy w pomocy społecznej

Z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wynika, że zasadą jest udzielanie świadczeń przez organ właściwy według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Jednocześnie zaś ustawa nie definiuje pojęcia „miejsce zamieszkania”. Podkreślić należy, że miejsca zamieszkania nie należy utożsamiać z adresem zameldowania. Choć w świetle obowiązującego prawa winny być one tożsame, to nie zawsze tak jest. Zameldowanie to czynność o charakterze administracyjnym, natomiast miejsce zamieszkania należy ustalać w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego.
Pojęcie miejsca zamieszkania na gruncie ustawy o pomocy społecznej zostało szczegółowo uregulowane w utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Warto zatem przywołać kilka tez, ułatwiających interpretację tego pojęcia przy ustalaniu właściwości miejscowej. Zgodnie z wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt: III SA/Kr 854/19: Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 u.p.s. ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o takie świadczenie. Powyższa ustawa nie definiuje pojęcia miejsce zamieszkania. Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, pojęcie to rozumiane jest zgodnie z regulacją zawartą w przepisach k.c.
Z kolei w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt: II SA/Sz 210/17 wynika, że w świetle art. 101 ust. 1 u.p.s. w związku z art. 25 k.c. o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie jest czynnością prawną, a tym samym nie wymaga złożenia stosownego oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającej na ześrodkowaniu jej czynności życiowych w danej miejscowości. Samo zameldowanie nie dowodzi zamieszkiwania w danej miejscowości, czyli adres zameldowania nie przesądza o miejscu zamieszkania osoby fizycznej. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności dorosłej osoby fizycznej. O tym, że centrum życiowych interesów danej osoby koncentruje się w danej miejscowości może świadczyć fakt korzystania z podstawowej opieki zdrowotnej i z leczenia specjalistycznego, załatwianie tam bieżących spraw związanych np. z opłacaniem należności. Można uznać wówczas, że zamiar zamieszkania wynika z zachowania polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w danym mieście (podobnie: postanowienie NSA z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt: I OW 102/12; postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt: I OW 51/12).
Nieco inaczej kształtuje się właściwość organu w przypadku osób ubezwłasnowolnionych całkowicie. Utrwalone orzecznictwo sądowo-administracyjne w tym zakresie – również odsyłając do regulacji Kodeksu cywilnego – wskazuje na konieczność zastosowania art. 27 k.c., zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania jej opiekuna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro zgodnie z 27 k.c. miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania jej opiekuna, to mając również na uwadze treść art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, należy przyjmować, że do wydania decyzji w sprawie świadczenia z pomocy społecznej, organem właściwym jest organ gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania opiekuna (por: postanowienie NSA z dnia 7 maja 2021 r., sygn. akt: I OW 22/21; postanowienie NSA z dnia 2 sierpnia 2005 r., sygn. akt: I OW 34/05).
Wspomniane uregulowania znajdują zastosowanie jedynie do osób ubezwłasnowolnionych całkowicie. Natomiast nie stosuje się ich wobec osób ubezwłasnowolnionych częściowo. Zgodnie z postanowieniem NSA z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt: I OW 204/20: Ustawodawca wyróżnia opiekę nad małoletnim (art. 94 § 3 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego) oraz nad ubezwłasnowolnionym całkowicie (art. 16 § 2 k.c.). W sytuacji, gdy dana osoba ma ustanowioną opiekę, to miejsce jej zamieszkania jest miejscem zamieszkania opiekuna, na co wprost wskazuje art. 27 k.c. Inaczej kształtuje się sytuacja osoby, która została ubezwłasnowolniona częściowo. Taka osoba nie traci pełnej zdolności do czynności prawnych, a zachowuje częściową zdolność do czynności prawnych. Kurator ustanowiony przez sąd rodzinny reprezentuje taką osobę i zarządza jej majątkiem w sprawach, które wynikają z przepisów prawa, między innymi z zakresu prawa cywilnego, prawa rodzinnego i opiekuńczego, prawa pracy, prawa bankowego. Należy zauważyć, że przepis art. 27 k.c. dotyczy opiekuna prawnego i nie ma zastosowania do żadnego przypadku kurateli, w tym do kuratora ustanowionego dla osoby ubezwłasnowolnionej.
Na marginesie jedynie wspomnieć należy, że stosowanie przepisu art. 27 k.c. w odniesieniu do ustalania właściwości miejscowej organu pomocy społecznej dla osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie spotyka się z krytyką doktryny przedmiotu. Zarówno I. Sierpowska (por.: Sierpowska I., Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. Wolters Kluwer 2021, komentarz do art. 101), jak również S. Nitecki (por.: Nitecki S., Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, wyd. Gaskor 2013, s. 707) stoją na stanowisku, że taka praktyka nie powinna mieć miejsca przede wszystkim dlatego, że odpowiednie stosownie tego przepisu jest sprzeczne z wykładnią systemową i zasadami pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z zasadą pomocniczości, wsparcia osobie potrzebującej powinny udzielać ta wspólnota lokalna i ta społeczność, do których dana osoba przynależy, a więc gmina, na której terenie faktycznie i stale osoba przebywa i gdzie znajduje się jej centrum życiowe. Przeniesienie obowiązku udzielania pomocy na gminę właściwą dla opiekuna osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie godzi w tę zasadę, a nadto narusza zasady sprawiedliwości, bo to na gminę, która nie jest związana ze świadczeniobiorcą, przerzuca koszty udzielanego wsparcia.

Właściwość dla mieszkańca DPS i rodzinnego domu pomocy

Jeden z wyjątków od zasady ustalania właściwości organu według miejsca zamieszkania strony przewidziany został w art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. Warto przy tym zaznaczyć, że przepis ten uległ nieznacznej modyfikacji wprowadzonej nowelizacją z dnia 15 kwietnia 2021 r. Zgodnie z tym przepisem, dla mieszkańca domu pomocy społecznej lub osoby korzystającej z usług rodzinnego domu pomocy właściwa jest gmina, która skierowała mieszkańca lub osobę do tej jednostki. Wcześniej – przed nowelizacją – przepis ten brzmiał: „Dla mieszkańca domu właściwa jest gmina, która skierowała go do domu pomocy społecznej”.
Właściwy dla udzielania wszelkich świadczeń z pomocy społecznej jest zatem w takim przypadku jedynie ten organ, który wydał decyzję o skierowaniu na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy (DPS) bądź § 7 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 maja 2012 r. w sprawie rodzinnych domów pomocy. Jak stwierdził NSA w postanowieniu z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt: I OW 56/12: Gmina, która spowodowała umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej pozostaje właściwa we wszystkich sprawach dotyczących świadczeń z pomocy społecznej dla tej osoby, w czasie jej zamieszkiwania w tym domu. Przyjąć zatem należy, że decyzja kierująca ma fundamentalne znaczenie dla ukształtowania właściwości organu pomocy społecznej – dopóki pozostaje ona w obrocie prawnym.

Właściwość dla osób umieszczonych w prywatnych placówkach

Na uwagę zasługuje wprowadzona nowelizacją z dnia 15 kwietnia 2021 r. do art. 101 nowa regulacja zawarta w ust. 2a. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej, właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu. Oznacza to, że od dnia 30 maja 2021 r. (tj. od wejścia w życie nowelizacji) dla osób umieszczonych w placówkach, o których mowa w art. 67 ustawy (placówki zapewniające całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku) lub w prywatnych DPS-ach nie na podstawie decyzji administracyjnej, ale na podstawie umów cywilnoprawnych, właściwy będzie organ miejsca zamieszkania sprzed rozpoczęcia pobytu w tych placówkach. Ratio legis takich rozwiązań sprowadza się do rozłożenia ciężaru ponoszenia kosztów świadczeń na gminy, które były dotychczasowym miejscem zamieszkania świadczeniobiorców, zamiast przerzucania tych wydatków na gminę, na terenie której prowadzona jest placówka.

Właściwość organu dla osoby bezdomnej

Regulacja zawarta w art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej dotyczy osób bezdomnych. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Dla zastosowania tego przepisu kluczowe znaczenie ma ustalenie, że w danej konkretnej sytuacji mamy do czynienia z osobą bezdomną. Na gruncie ustawy o pomocy społecznej za osobę bezdomną uważa się osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania (art. 6 pkt 8 ustawy). Regulacja ta przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi zaś dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie.
Tu również warto przytoczyć rozstrzygnięcia sądów administracyjnych, rozstrzygających wątpliwości co do statusu osoby bezdomnej. Odnośnie sytuacji, w której osoba posiada co prawda zameldowanie na pobyt stały, ale z przyczyn od siebie niezależnych nie może tam zamieszkiwać, wypowiedział się NSA w postanowieniu z dnia 8 września 2011 r., sygn. akt: I OW 97/11 stwierdzając, że: Jeżeli osoba nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy, a jest zameldowana na pobyt stały w domu rodzinnym, w którym – ze względu na prawie 30-letni okres czasu od opuszczenia tego domu i sprzeciw zamieszkującego tam rodzeństwa praktycznie – nie ma możliwości zamieszkania, to musi być uznany za osobę bezdomną w rozumieniu art. 101 ust. 2 u.p.s. Z kolei w odniesieniu do osoby, która nie ma tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego ani zameldowania na pobyt stały, ale zamieszkuje w lokalu członka rodziny, NSA w postanowieniu z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt: I OW 38/11, stwierdził, że: W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można utożsamiać braku tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego oraz braku zameldowania z bezdomnością w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Zauważyć bowiem należy, że od końca sierpnia 2004 r. z przerwami A. W. mieszka u swojej siostry i jednocześnie kuratora prawnego T. S., która z racji sprawowanej funkcji jest zobowiązana do udzielania mu pomocy. W aktach sprawy brak jest informacji, by na chwilę obecną mieszkał on w innym miejscu, niż mieszkanie siostry. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, że nie mieszka on w lokalu mieszkalnym. Zatem nie spełnia on przesłanek do uznania go za osobę bezdomną w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. W związku z powyższym organem właściwym do rozpoznania sprawy A. W. będzie organ gminy właściwy ze względu na jego miejsce zamieszkania. Natomiast w kwestii osoby przebywającej w placówce dla bezdomnych (która z racji swojej funkcji udzielania tymczasowego schronienia nie może być traktowana jako miejsce zamieszkania rozumiane jako miejsce, w którym osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu), NSA wyraził słuszny pogląd, że Wniosek o udzielenie pomocy z opieki społecznej złożony przez osobę przebywającą w placówce dla bezdomnych powinien być rozpatrzony przez gminę, na terenie której wnioskodawca był ostatnio zameldowany na pobyt stały” (por.; postanowienie NSA z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt: I OW 60/10). Dodatkowo zaś pamiętać należy, że lokalem mieszkalnym pozwalającym na przyjęcie, że nie mamy do czynienia z osobą bezdomną, nie jest szopa, garaż, budynek gospodarczy, hotel, altana, szpital czy inne miejsca, które nie posiadają funkcji lokalu mieszkalnego bądź z uwagi na swój charakter – 
mają status miejsc krótkotrwałego pobytu (por.: postanowienie NSA z dnia 1 lutego 2021 r., sygn. akt: I OW 169/11, postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt: I OW 81/10).
Zatem w przypadku osoby bezdomnej – zgodnie z postanowieniem NSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt: I OW 111/10 – w przypadku osoby bezdomnej, nie może być mowy o miejscu zamieszkania, nie bada się zatem jej zamiaru stałego pobytu, ale ustala się tylko jej status.
Warto jednak wskazać, że w przypadku osób bezdomnych, w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie czy też w sprawach niecierpiących zwłoki, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. W takich przypadkach można przyznać świadczenia wymienione w art. 37–42 i 47–50 ustawy (art. 101 ust. 3 i 4 ustawy). Zatem udzielenie świadczeń w miejscu pobytu powinno mieć charakter wyjątkowy, nienaruszający granic interpretacyjnych tych „szczególnie uzasadnionych przypadków”, nie można także rozszerzać rodzaju świadczeń – tu postanowienia art. 101 ust. 4 winny być szczególnie przestrzegane. Osobiście zaś – z uwagi na treść art. 101 ust. 7 ustawy – nakłaniam zwykle OPS-y do konsultowania rodzaju i rozmiaru pomocy z tym OPS-em, który będzie właściwy do pokrycia kosztów udzielonej pomocy. Zgodnie bowiem z art. 101 
ust. 7 to gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenia w miejscu pobytu. Takie konsultacje i ustalenia zapewniają zwykle szybki przepływ środków na pokrycie wydatków bez konieczności wdawania się w ewentualne spory, a także nie stanowią dla gminy właściwej zaskoczenia ani nadmiernego obciążenia, zwłaszcza pod koniec roku budżetowego, gdy OPS-y dysponują ograniczonymi środkami.
Stosowanie powyższych zasad napotyka czasami trudności. Zdarza się bowiem coraz częściej, że mamy do czynienia z osobami bezdomnymi, które nie były nigdy i nigdzie zameldowane na pobyt stały. W takich przypadkach należy mieć na uwadze, że jeżeli nie można zastosować przepisów ustawy o pomocy społecznej, t...

Pozostałe 70% treści dostępne jest tylko dla Prenumeratorów

Co zyskasz, kupując prenumeratę?
  • 10 wydań czasopisma "Doradca w Pomocy Społecznej"
  • Dostęp do wszystkich archiwalnych artykułów w wersji online
  • pełen dostęp do archiwalnych numerów czasopisma w wersji elektronicznej
  • ...i wiele więcej!
Sprawdź

Przypisy