Dołącz do czytelników
Brak wyników

Prawo pod lupą

27 października 2020

NR 76 (Październik 2020)

Strategia Rozwiązywania Problemów Społecznych (cz. 1)

33

Dlaczego Strategia Rozwiązywania Problemów Społecznych (dalej: SRPS) jest niezbędnym elementem umożliwiającym kreowanie skutecznej polityki społecznej i jak podejść do jej opracowania.

Zgodnie z ustawą o pomocy społecznej, do zadań każdego samorządu gminnego i powiatowego należy m.in. opracowanie i realizacja strategii rozwiązywania problemów społecznych ze szczególnym uwzględnieniem programów pomocy społecznej i innych programów dedykowanych różnym grupom odbiorców, których celem jest integracja osób i rodzin z grup szczególnego ryzyka. Strategie te czasami traktowane są jak „niechciane dziecko”, dokument, który musi być opracowany i o którym szybko zapomina się w procesie realizowania zadań przez te samorządy. Tymczasem nie bez przyczyny zadanie to w przepisach art. 17 i art. 19 ustawy zostało umieszczone jako pierwsze z całej gamy zadań własnych samorządów.
W niniejszym artykule podejmuję ten temat dlatego, że od lat jestem obserwatorem działań, których skuteczność, pomimo bardzo dużych nakładów finansowych, a przede wszystkim pracy zaangażowanych osób, nie jest zadawalająca. Dostrzegam to, z jakim poczuciem beznadziejności i braku efektów swoich działań mierzą się niekiedy pracownicy pomocy społecznej. Dotyczy to zarówno kadry kierowniczej, jak i pracowników socjalnych. Na bazie tych obserwacji szczególnie trafne wydaje mi się być zacytowane tytułem wstępu przysłowie. Działanie bez wizji to koszmar, dodam – drogi koszmar.

POLECAMY

Pomimo mojej wiary w istotną rolę SRPS, nie uważam, że nawet najlepiej napisana strategia jest lekiem na całe zło. Wierzę jednak, że proces tworzenia aktu, jego mądra realizacja i ewaluacja będą pomocne i zwiększą efektywność działań służb pomocy społecznej.

Ważne

O tym, jak tworzyć strategię napisano już wiele. Aktualnie realizowany jest projekt, w ramach którego uruchomiono platformę szkoleniową dla przedstawicieli ośrodków pomocy społecznej oraz jednostek samorządu terytorialnego. Polecam wzięcie w nim udziału, gdyż opracowane materiały są bardzo przydatne i na pewno pomogą przy tworzeniu strategii. 


Ze względu na ilość materiałów dotyczących metodologii pisania strategii w niniejszym artykule ograniczę się jedynie do przedstawienia tych argumentów, które, mam nadzieję, obronią moją tezę o znaczącej roli SRPS dla systemu wsparcia zarówno na poziomie gminy, jak i powiatu.
Rozpocznę, zgodnie z moją przekorną naturą, od tego, co należałoby zmienić i to na poziomie rozwiązań prawnych. Przede wszystkim uznaję słuszność uwagi, że nazwa „strategia rozwiązywania problemów społecznych” generuje przekonanie o procesie, a nie o efekcie. 
Ze względu na fakt, że słowo kreuje rzeczywistość, lepszym (z mojego punktu widzenia) byłoby nazwanie jej „strategia rozwiązania problemów społecznych”. 
Zakładamy przy takim ustawieniu, że te problemy zostaną rozwiązane, a nie będą ciągle rozwiązywane. Sprawa nazwy jest oczywiście wtórna, ale bardzo istotnym jest to, że powinien ulec zmianie zapis ustawy o pomocy społecznej – art. 110 punkt 4, na mocy którego ośrodek pomocy społecznej koordynuje realizację strategii. Moim zdaniem jest on sprzeczny z zapisem art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy opracowanie i realizacja gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych ze szczególnym uwzględnieniem programów pomocy społecznej, profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych i innych, których celem jest integracja osób i rodzin z grup szczególnego ryzyka. Pisałam już wielokrotnie, że problemy społeczne nie dotyczą tylko działań pomocy społecznej, mierzą się bowiem z nimi także pracownicy policji, oświaty, ochrony zdrowia czy nawet w przypadku powiatu – organów zatrudnienia. Zakres problemów społecznych gminy wykracza zatem znacząco poza obszary działań ośrodka pomocy społecznej. Kierownik OPS nie ma delegacji do tego, by koordynować działania innych służb. Od lat formułuję tezę, że ustawodawca powinien się zdecydować – albo strategia powinna dotyczyć tylko obszaru pomocy społecznej (stan faktyczny wskazuje, że w aktualnych dokumentach strategicznych de facto tak się dzieje) i wtedy OPS bierze pełną odpowiedzialność albo realizacja strategii nadal pozostaje w gestii władz samorządu. Osobiście uważam, że dobrym rozwiązaniem jest wyznaczanie pełnomocnika do spraw tworzenia i realizacji strategii, który z poziomu uprawnień nadanych mu przez wójta, burmistrza, prezydenta koordynuje i nadzoruje tak proces tworzenia strategii, jak i późniejszej jej realizacji. Ten zapis jest tym bardziej znaczący, że SRPS staje się, a raczej powinna stawać się, „wizytówką” samorządu, który jest zdecydowany podejmować działania, aby stworzyć nowoczesne formy rozwiązywania problemów społecznych oraz wspierać zintegrowane działania instytucji, organizacji pozarządowych, stowarzyszeń i osób funkcjonujących w sferze lokalnej i regionalnej polityki społecznej. Warto, by władze samorządowe, które bardzo często traktują ten dokument jako plan działań ośrodka pomocy społecznej, pamiętały o tym, że jest on odbiciem nastawienia ich (samorządowców) do problemów społecznych. W moim przekonaniu SRPS powinna stać się elementem Strategii Rozwoju Gminy. Nie jest możliwy rozwój bez narzędzi wsparcia tych, którzy potrzebują najpierw pomocy, by mogli się rozwijać. Takie podejście jest tym bardziej zasadne, że zaplanowane działania nie będą dotyczyć tylko samorządu, ale całej społeczności. W rozwiązywanie problemów społecznych powinny być także zaangażowane organizacje i instytucje należące do różnych sektorów życia publicznego, w tym m.in. organizacje pozarządowe czy podmioty gospodarcze.
Tyle o tym, co powinno się zmienić. Pragnę podkreślić, że nawet przy braku zmian w prawie i braku zaangażowania ze strony władz samorządowych, tworzenie SRPS jest w stanie wzmocnić skuteczność systemu wsparcia i – co też jest ważne – może być bardzo rozwijającym doświadczeniem.

Definicja strategii

Ustalić należy na wstępie dalszych rozważań, czym jest strategia. Strategia to określona koncepcja systemowego (kompleksowego) działania, w której formułuje się długookresowe cele oraz dokonuje się ich ewentualnej modyfikacji, w zależności od zmian zachodzących w otoczeniu1. Jest to więc dokument, który pozwala nie tylko na sformułowanie długookresowych celów. Przeprowadzone analizy pozwalają wyznaczyć cele, zaplanować działania i rezultaty, oszacować koszty oraz korzystać z możliwości pozyskania środków zewnętrznych. Należy pamiętać o tym, że prawidłowo opracowana strategia pozwala na zachowanie perspektywy naczelnej zasady działań społecznych – dobrem nadrzędnym jest człowiek oraz jego potrzeby, zarówno w kontekście indywidualnym, jak i społecznym. Strategia opisuje, analizuje zjawiska w obszarze rzeczywistości. To od jej wdrożenia zależy na ile wizja godnego życia zarówno jednostki, jak też grupy społecznej jako całości, zostanie zrealizowana. Należy pamiętać, że strategie mają zarówno wymiar jakościowy, jak i powinny posiadają silny ładunek aksjologiczny. Inne ważne cechy, które powinny charakteryzować strategię to:

  • efektywność,
  • skuteczność,
  • wykonalność,
  • celowość.

SRPS powinna dać odpowiedź na pytania związane z potrzebami:

  • jakie i czyje potrzeby nie są zaspokajane i jakie ten stan rzeczy generuje obszary interwencji społecznej;
  • jak obecnie funkcjonujący system wsparcie te potrzeby mieszkańców zaspokaja.

Diagnoza

Aby znaleźć odpowiedzi na postawione powyżej pytania, należy opracować diagnozę. W diagnozie przedstawimy opis wybranych problemów społecznych, jak również analiz istniejącego systemu (SWOT). Należy pamiętać, że prawidłowo zdiagnozowane problemy społeczne powinny przekładać się na określenie prognoz tychże problemów. Zgodnie z wnioskami Raportu końcowego z analizy ilościowej Gminnych Strategii Rozwiązywania Problemów Społecznych nierozłącznym działaniem w tym kierunku jest pozyskanie danych statystycznych dla poszczególnych problemów społecznych (polecam przestudiowanie cytowanego Raportu, materiał bardzo użyteczny przy opracowywaniu strategii2). Gminy w swoim dokumencie strategicznym bardzo często nie określają poziomu intensywności i zakresu występowania problemu. To, że na terenie każdej gminy występują z reguły wszystkie lub większość problemów społecznych, to oczywiście prawda, należy jednak określić w ramach konkretnej SRPS skalę ich występowania. Biorąc udział w tworzeniu SRPS pewnej gminy byłam świadkiem burzliwej debaty dotyczącej rozwiązań w zakresie bezdomności. Nie chodziło o system działań profilaktycznych, mających na celu zapobieganiu zjawiska bezdomności, tylko o zaspokojenie potrzeb osób bezdomnych. Po długiej dyskusji dotyczącej różnych działań mających na celu złagodzenie skutków bezdomności zdefiniowano grupę odbiorców – czterech bezdomnych. Warto jednak, by działania zaplanowane w strategii dotyczyły tych problemów społecznych, których doświadcza znacząca liczba mieszkańców. W diagnozie należy w oparciu o dane wtórne3, jak również pierwotne4, opisać występujące na terenie gminy czy powiatu problemy społeczne. Opisy te powinny zawierać nie tylko same dane, ale również kalkulację kosztów ekonomicznych. Brak ujęcia zapisów w tym zakresie rzutuje na brak możliwości określenia prognozy budżetu dla polityki społecznej w danej gminie5. Dodatkowo w strategii należy określić, rozwiązaniem których z opisanych problemów w ramach zaplanowanych w dokumencie działań, będziemy się zajmować. Ten wybór powinien być uzasadniony, np. dużymi kosztami społecznymi lub społecznym przekonaniem, że działania w danym obszarze powinny zostać podjęte niezwłocznie. Wybór obszarów, w jakich będą prowadzone działania zaplanowane w strategii, powinien uwzględniać wyniki analizy SWOT. Analiza SWOT to jedna z najpopularniejszych technik analitycznych, stanowi ważną część diagnozy i jest przeważnie traktowana jako jej część podsumowująca. Najczęściej jest stosowana w planowaniu strategicznym jako synteza diagnozy wewnętrznych i zewnętrznych uwarunkowań funkcjonowania i rozwoju jednostek samorządów terytorialnych. Pozwala ona ocenić wewnętrzne i zewnętrzne uwarunkowania rozwoju. Umożliwia zaprezentowanie oraz dokonanie analizy atutów i słabości badanej społeczności powiatu lub gminy wobec szans i zagrożeń kreowanych przez otoczenie. Ułatwia wyznaczenie priorytetów i jest „drogowskazem” do działania. Opiera się na diagnozie i grupuje problemy na słabe i mocne strony oraz szanse i zagrożenia. Jej schemat klasyfikacyjny wygląda następująco:

  • wewnętrzne pozytywne – mocne strony (strengths);
  • wewnętrzne negatywne – słabe strony (weeknesses);
  • zewnętrzne pozytywne – szanse (opportunities);
  • zewnętrzne negatywne – zagrożenia (threats).

Mocne strony – pozytywne wewnętrzne (atuty, walory powiatu lub gminy). Obszary, gdzie obecne działania i stosowane metody oceniamy jako skuteczne wobec aktualnych i przyszłych potrzeb. To zjawiska pozytywne z punktu widzenia możliwości kształtowania rozwoju gminy i powiatu, na które bezpośredni wpływ mają one same.
Słabe strony – negatywne wewnętrzne (zjawiska ograniczające możliwości rozwoju powiatu i gminy) to obszary występowania słabości w odniesieniu do obecnych i przyszłych potrzeb oraz przeszkód w wykorzystywaniu szans. To zjawisko ograniczające możliwości rozwoju, na które bezpośredni wpływ ma powiat lub gmina.
Szanse – pozytywne zewnętrzne (zjawiska i tendencje w otoczeniu, które odpowiednio wykorzystane staną się impulsem do rozwoju). Obszary, które mogą wspierać nasze przewidywane działania i mają korzystny wpływ na rozwój powiatu lub gminy. To zjawisko pozytywne z punktu widzenia możliwości kształtowania rozwoju samorządu, występowanie, którego jest uwarunkowane czynnikami leżącymi poza możliwościami ich (powiatu lub gminy) bezpośredniego wpływu.
Zagrożenia – negatywne zewnętrzne (czynniki zewnętrzne, które postrzegamy jako bariery). Obszary, które mają niekorzystny wpływ na rozwój powiatu i przewidywane działania. To zjawisko negatywne z punktu widzenia możliwości kształtowania rozwoju samorządu, występowanie, którego jest uwarunkowane czynnikami leżącymi poza możliwościami bezpośredniego wpływu powiatu lub gminy.
Ocena potencjału w aspekcie słabych i mocnych stron pozwala na określenie siły i słabości samorządu w zakresie analizowanych sfer społecznych. Silny potencjał to baza umożliwiająca budowanie strategii, słabości to problemy i ograniczenia, które należy pokonać. Zagrożenia to ostrzeżenia przed niepożądanym rozwojem warunków zewnętrznych, szanse to wsparcie i inspiracje dla lokalnej polityki społecznej.
Selekcjonując i wartościując czynniki w poszczególnych ćwiartkach SWOT warto odpowiedzieć na przykładowe pytania:

  • Co przeszkadza w osiągnięciu założeń?
  • Co powoduje, że gmina charakteryzuje się cechą A, podczas gdy jej władze chcą, by wyróżniała się cechą B?
  • Jakie działania innych podmiotów mogą przyczynić się do zmiany sytuacji w naszej gminie?6

Analiza SWOT najczęściej zaw...

Pozostałe 70% treści dostępne jest tylko dla Prenumeratorów

Co zyskasz, kupując prenumeratę?
  • 10 wydań czasopisma "Doradca w Pomocy Społecznej"
  • Dostęp do wszystkich archiwalnych artykułów w wersji online
  • pełen dostęp do archiwalnych numerów czasopisma w wersji elektronicznej
  • ...i wiele więcej!
Sprawdź

Przypisy